陈**与始兴县人民政府、始兴县顿岗镇人民政府土地行政撤销纠纷二审判决书

审理经过

上诉人陈**与被上诉人始兴县人民政府（以下简称：“始兴县政府”）、始兴县顿岗镇人民政府（以下简称：“顿岗镇政府”）土地行政撤销一案，不服韶关市曲江区人民法院于2015年4月24日作出的（2015）韶曲法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月8日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月30日公开开庭进行了审理。上诉人陈**，被上诉人“始兴县政府”委托代理人陈**、华**，被上诉人“顿岗镇政府”委托代理人曾**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：1990年6月8日，陈**的父亲陈**（2003年2月病故）领取了由“始兴县政府”颁发的始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》，该证记载地址为“始兴县顿岗镇石坪村”。时至2004年，因应始兴县顿岗镇农贸市场旧城改造，“顿岗镇政府”要对位于城乡建设用地区域内的顿岗镇旧市场拆除后兴建多功能农贸市场，“顿岗镇政府”通知涉及征地、拆迁范围内的单位和个人将房屋、土地的权属证明交到“顿岗镇政府”办理征地拆迁补偿等相关事宜。陈**父亲陈**所持的始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》证载范围的土地也在旧城改造范围之内。2004年9月14日，“顿岗镇政府”有关单位收取了陈**的始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201《集体土地建设用地使用证》，有《顿岗旧城改造房屋拆迁土地登记收件单》为据。该收件单的内容为：“编号：19”“土地使用者（所有者）：陈**”“土地权属证件名称：1、集体土地建设用地使用证，始府集建字（1989）第02220XXXX0201号，1本”“交件人：陈**”“收件人：廖祥周”。2006年1月7日，始兴县国土资源局作出始国土资（地征）字（2006）01号《关于征用顿岗**委会石坪、大房、墟上三个村民小组土地的通知》，该通知内容称“顿岗**委员会石坪、大房、墟上村民小组：为了搞好顿岗镇旧城改造工作，促进经济发展。依照《土地管理法》的有关规定，根据始**环保局和建设局的规划，经始兴县人民政府同意，现决定征用你们墟镇的2199.82m宅基地。（其中石坪村民小组72.34m、大房村民小组2520.32m、墟上村民小组2607.16m）属国家所有，由我局统一安排使用”。2006年2月26日，“始兴县政府”作出始府函（2006）3号《关于收回顿岗镇旧城改造范围内国有土地使用权的通知》，该通知内容为“县国土资源局：为加快中心镇建设步伐，根据顿岗中心镇规划要求，县政府已批复同意顿岗镇实施旧城改造，建设农贸市场（始府函（2004）14号，始府函（2005）55号）。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，县政府决定收回顿岗镇旧城改造范围内的国有土地使用权，面积共计17895平方米（见附件2）。其中：农业银行263平方米，供销社2109平方米，物业管理站587平方米，原房管所及12户转让房2389.26平方米，顿岗镇政府2357.54平方米，街道公用地4989.38平方米：征用石坪、大房、墟上三个村民小组国有土地5199.52平方米（见附件1：始国土资（地征）字（2006）01号）。上述国有土地使用权收回后，由你局出让。附件1：关于征用顿岗**委员会石坪、大房、墟上三个村民小组土地通知。2：始兴县顿岗镇农贸市场永地红线图”。因顿岗镇旧城改造范围内的房屋已拆迁完毕，2007年“始兴县政府”依法对顿岗镇旧城改造范围内涉及的84户的宅基地进行统一注销，该次注销包含了始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》，陈**以在2014年才知道“始兴县政府”注销了该证为由向人民法院提起行政诉讼，请求法院判决“始兴县政府”注销始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》的行为违法、确认“顿岗镇政府”将始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》拿去注销的行为违法、判令“始兴县政府”“顿岗镇政府”给陈**合理合法赔偿及承担本案的诉讼费用。原审法院另查明：一、2006年至2008年间，陈**对始**环保和建设局的房屋裁决行为和房屋拆迁行为分别向广东**民法院及广东**民法院提起过行政诉讼，所诉案件事实分别经广东**民法院（2006）始行初字第01号《行政判决书》及二审广东省**民法院（2006）韶中行终字第45号《行政判决书》、广东**民法院（2008）雄法行初字第6号《行政判决书》所确认。二、2014年间，陈**就“顿岗镇政府”收取陈**的始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201《集体土地建设用地使用证》的行政行为向始兴县人民法院提起行政诉讼，该案事实经二审韶关市中级人民法院（2014）韶中法行终字第83号《行政裁定书》所确认。三、“顿岗镇多功能农贸市场”已于2006年竣工并于当年底投入使用。

一审法院认为

案经原审法院审理后认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，“始兴县政府”注销始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》的行政撤销行为发生在2007年，应适用1989年11月18日原国**管理局颁布的《土地登记规则》（该规则于1995年被原国**管理局修正，修正后的规则自1996年2月1日起施行）处理。该《土地登记规则》第六章“注销土地登记”中第五十三条“集体所有的土地依法被全部征用或者农业集体经济组织所属成员依法成建制转为城镇居民的，应当在集体土地被全部征用或者办理农转非的同时，注销集体土地所有权登记”、第五十四条“县级以上人民政府依法收回国有土地使用权的，土地管理部门在收回土地使用权的同时，办理国有土地使用权注销登记，注销土地证书”、第五十八条“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书”的规定，始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02220XXXX0201号《集体土地建设用地使用证》所记载的土地所有权属集体所有，“始兴县政府”在该《集体土地建设用地使用证》所记载的土地被依法征用后，依照上述规定注销该《集体土地建设用地使用证》，“始兴县政府”的注销该证的行政行为符合当时原国**管理局《土地登记规则》第六章关于“注销土地登记”的条款规定。至于陈**将“顿岗镇政府”收取该土地使用证的行为再次诉诸行政诉讼，因对该行为的性质已由生效的广东省**民法院（2014）韶中法行终字第83号《行政裁定书》所确认，故在本案中不再重复叙述。最后是陈**因房屋拆迁、安置补偿在补充材料及庭审中要求本院判令始兴县建设局赔偿的问题，因本案被诉行政行为是“始兴县政府”的注销证件行政行为，本案被诉行政行为与始兴县建设局的房屋拆迁行为、安置补偿是不同性质的行政行为，而对于该房屋拆迁、安置补偿问题，陈**应按已生效的广东省**民法院（2006）韶中行终字第45号《行政判决书》、广东省南雄市人民法院（2008）雄法行初字第6号《行政判决书》执行。综上所述，陈**诉求法院确认“始兴县政府”的注销土地使用权证的行政行为违法理据不足，不予支持。“始兴县政府”、“顿岗镇政府”诉请法院驳回陈**诉讼请求于法有据，予以采纳。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回陈**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人陈**不服原审判决上诉称：一、原判认定事实不清。（一）“始兴县政府”“顿岗镇政府”提供的《房屋拆迁许可证》是否合法。国务院令第305号第七条规定，拆迁许可证必须上县人民政府房屋拆迁管理部门（县建设局）颁发，而不能是旧城改造补偿安置办公室颁发，是否合法，原判没有调查和认定。（二）在征用农村集体所有土地时，征用土地方案和征地补偿、安置方案“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，违反了中华人**资源部发布的《征用土地公告办法》第三条之规定，原判对此没有调查和认定。（三）征用农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人土地，“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有对征地补偿、安置方案有不同意见或者通知当事人举行听证及作听证笔录，违反了《征用土地公告办法》第九条、第十条的规定，原判没有调查和认定。（四）对征用土地，“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有进行科学的价格评估。给所有者合理的补偿，是整个土地征用过程的关键环节。合理的补偿价格评估应考虑的内容：征用部分的土地价值，土地的价值一般以征用时最高最佳使用的土地市场价值为基础给足补偿；由于拆分导致剩余不动产造成的价值损失，即拆分损失也就是征用后剩余部分的价值与这个剩余部分作为整体的一部分考虑时所发生的价值方面的损失。对此，原判没有作出调查和认定。（五）在征地方面的是否补偿安置、留用地安置，违反两公告一登记程序，不公开征地信息及违规征占农村集体土地等，都是违法的，原判没有调查和认定。二、有新的证据，证明“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有与始兴县**民委员会墟上村小组办理征地手续，没有对征用土地方案和征地补偿、安置方案作出书面公告，对征用土地没有举行听证会及制作听证笔录。三、适用法律不当。（一）征用土地前没有对征用土地方案和征地补偿、安置方案作出书面公告。（二）对征用土地没有通知当事人举行听证会及制作听证笔录。（三）对征用土地“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有进行科学的价格评估。（四）没有给陈**征地补偿安置、留用地安置。因此，上述行为违反了中华人**资源部令《征用土地公告办法》第三条、第九条、第十条，中华人民共和国国务院令第305号第四条等规定及国家颁发的“审计需关注的39个重点问题”之：1、征地实施方面是否存在违反两公告一登记程序，征地信息不公开，以及违规征占农村集体土地等问题；2、征地实施方面是否存在征地补偿安置、留用地安置和社保安置落实不到位，违法强制拆迁或暴力拆迁等侵害群众合法权益的问题。所以，原判适用《土地登记规则》第五十三条、第五十四条、第五十八条都是错误的，是适用法律不当。四、原判显失公平。（一）陈**提供的所有的证据原判只形式的列出，没有加以认定，如：陈**对其主张提供以下证据：11、（2006）韶中法行终字第45号《行政判决书》一份就没有，判决书所判决的内容“撤销始兴县建设局强制拆迁裁决书”只字未提。（2008）雄法行初字第6号《行政判决书》也没认定行政判决书是判决“始兴县政府”“顿岗镇政府”强制拆迁行为违法，更没有认定“始兴县政府”“顿岗镇政府”在征地补偿安置、留用地安置和社保安置落实不到位、违法强制拆迁或暴力拆迁等违法行为。始兴县顿岗镇石平村墟上经济合作社《证明》是证明墟上经济合作社根据省新农村建设需要，统一规划，统一分配（50户，每户99平方米）并不是“始兴县政府”“顿岗镇政府”所说的“补偿安置”。百多名被迁户《控告信》是控告“始兴县政府”“顿岗镇政府”的行政行为违法和侵吞、挪用补偿款二百多万元。《勘查登记表》显示是门店，征地补偿安置、留用地安置应该能经营商业的位置。（2006）韶中行终字第45号《行政判决书》第5页第一行“5、统一安排被迁人住房安置地（集体土地）每户119平方米”，但现在也没安置给我。上述问题，陈**在庭审中已经提出，但原判却没有提及和认定。（二）“始兴县政府”“顿岗镇政府”所述与本案无关，如“始兴县政府”“顿岗镇政府”所称：“宅基地作为特殊的物权，属于无偿取得，是国家赋予农村村民的一项福利，个人享受使用权，没有所有权”是错误的，原判没有认定。《土地登记规则》第三条：依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。“始兴县政府”“顿岗镇政府”征地不补偿安置、留用地安置，违规征占我所在始兴县**民委员会墟上村民小组的集体土地，侵在了陈**的合法权益是违法行为，原判也没有认定。陈**2012年申请审批始兴县**民委员会墟上经济合作社统一规划，统一分配（50户，每户99平方米）的宅基地不是“始兴县政府”“顿岗镇政府”的补偿安置、留用地安置，与本案无关。综上所述，“始兴县政府”“顿岗镇政府”没有对征用土地方案和征地补偿、安置方案等内容作出书面公告，也没有通知当事人举行听证会和制作听证笔录，对征用土地“始兴县政府”“顿岗镇政府”也没有进行科学的价格评估，更没有给陈**征地补偿安置、留用地安置，均违反了中华人民共和国国务院令第305号第四条等规定以及《征用土地公告办法》第三条、第九条、第十条，《行政许可法》，《土地登记规则》第三条，《中华人民共和国宪法》第十三条，《中华人民共和国土地管理法》第十三条，国家颁布的“审计需关注的39个重点问题”之1、2；侵害陈**的合法权益。上诉请求：一、撤销原判，判令“始兴县政府”“顿岗镇政府”注销陈**始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02227XXX0201号《集体土地使用证》（图21、22）的行为违法。二、判令“始兴县政府”“顿岗镇政府”违法侵占陈**使用的土地给予安置补偿和赔偿。三、本案的一切诉讼费用由“始兴县政府”“顿岗镇政府”承担。

被上诉人辩称

被上诉人“始兴县政府”“顿岗镇政府”答辩称：一、“始兴县政府”注销始府集建总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22）的行政行为于法有据，程序合法。2004年，“顿岗镇政府”启动旧城改造工作，将位于城乡建设用地区域内的旧市场拆除后兴建多功能农贸市场，同时引进始兴县**有限公司建设改造多功能农贸市场。2004年9月始兴县**有限公司依照《城市房屋拆迁管理条例》（中华**国务院令305号）取得拆迁主体资格。2005年8月，始兴县**有限公司与涉及“顿岗镇政府”多功能农贸市场建设的84户拆迁户中的83户签订了房屋拆迁协议书，并将签订协议的房屋进行拆除，仅剩陈**一家在该范围的房屋，占地面积合计39平方米未签订协议。经过多次协商，陈**均对补偿不满意。于是，2005年始兴县**有限公司向原始**环保和建设局申请拆迁裁决。2005年10月26日，始**环保和建设局作出（2005）始拆裁字第01号裁决，同意对陈**父亲陈**宅基地使用证［始府集总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22地块）］上的房屋进行拆除。2006年1月，有关部门联合对该房屋、宅基地使用证面积39平方米上的房屋进行拆除。2006年1月，始兴**源局根据有关文件精神，发出《关于征用顿岗**委会石坪、大房、墟上三个村民小组土地的通知》{始国土资（地征）字（2006）01号}，将符合城镇规划且位于城乡建设用地区域内的宅基地（含陈**使用的宅基地）进行征用，并转为国有。因顿岗镇旧城改造范围内的房屋已拆迁完毕，2007年“始兴县政府”根据国**管理局印发《国**管理局土地登记规则》的通知{（1995）国土［法］字第184号}第六章第五十三条、第五十四条和第五十八条的规定，对顿岗镇旧城改造范围内涉及的84房的宅基地进行统一注销，该次注销包含了始府集建总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22地块）的宅基地使用证，并按当时的规定通知相关当事人到镇政府领取注销文件，但各被拆迁户都未按时到镇政府领取。“始兴县政府”对行政管理相对人作出的行政行为事实证据充分，于法有据，程序合法。二、陈**诉求理由不足。（一）2006年1月始府集建总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22地块）上的房屋已被拆除，房屋灭失，宅基地使用权自然灭失。故始兴县国土管理部门依法按职权注销陈**的宅基地使用权。（二）宅基地作为特殊的物权，属于无偿取得，是国家赋予农村村民的一项福利，个人享有使用权，没有所有权，不属于私有财产，当陈**房屋被依法拆除补偿后，陈**即丧失宅基地使用权，应收回集体。宅基地上的房屋灭失后，“始兴县政府”根据《土地登记规则》规定注销始府集建总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22地块）的行为，并未侵犯其财产权，属依法履行职责行为。（三）经查，2012年2月16日陈**向始兴县国土部门提出了用地申请。2013年1月25日，“始兴县政府”根据陈**、陈**的申请，为陈**及其兄弟陈**审批了新的宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五章第六十二条的规定和《韶关市农村宅基地管理规定》（韶关市人民政府令第60号）第十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积限制按照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准执行……现有宅基地面积超过规定标准的，申请移建、翻建和扩建房屋时，宅基地面积应当按照规定标准核减。”原宅基地上房屋拆除和新审批宅基地后，宅基地面积应当按照规定标准进行核减。据此也应当依法注销。综上所述，陈**诉求于法无据，请二审法院驳回陈**的上诉。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：一、陈**起诉时诉讼请讼请求为：（一）判决“始兴县政府”把陈**始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22）注销的行为违法。（二）判决“顿岗镇政府”将陈**始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02227XXX0201号集体土地建设用地使用证（图21、22）注销的行为违法。（三）判决“始兴县政府”、“顿岗镇政府”给陈**合理合法的赔偿。（四）诉讼的一切费用由“始兴县政府”“顿岗镇政府”承担。二、有关法律文书的结果：（一）始兴县人民法院（2006）始行初字第01号行政判决书的判决为：1、撤销始兴县环保和建设局于2005年10月26日作出的（2005）始拆裁字第01号《始兴县环保和建设局裁决书》；2、始兴县环保和建设局在本判决书生效之日六十日内重新作出裁决。（二）韶关**民法院（2006）韶中行终字第45号行政判决书的判决为：驳回上诉，维持原判。即维持（2006）始行初字第01号行政判决。（三）南雄市人民法院（2008）雄法行初字第6号行政判决书的判决为：1、被告始兴县建设局在2006年1月19日对原告坪石村19号房屋实施的拆迁行政强制行为违法；2、令被告始兴县建设局在本判决生效之日起七日内赔偿邓**治疗费99元、陈**治疗费88.30元；同时，返还煤气罐一只给原告；3、驳回原告方的其他诉讼请求。

本院认为

本院认为：“始兴县政府”注销始府集建总字第00XX410号、字（1989）第02227XXX0201号《集体土地建设用地使用证（图21、22）》的行为不合法。

2007年期间，“始兴县政府”注销始府集建总字第00XX10号、字（1989）第02227XXX0201号《集体土地建设用地使用证（图21、22地块）》时，应当适用当时的规定，即《土地登记规则》的规定，该规则第十五条规定：“集体所有的土地依法被全部征用或者农业集体经济组织所属成员依法成建制转为城镇居民的，应当在集体土地被全部征用或者办理农转非的同时，注销集体土地所有权登记。”第五十八条规定：“土地使用者、所有者和土地他项权利者未按照本规则规定申请注销登记的，土地管理部门可以依照规定直接办理注销土地登记，注销土地证书。”明确了注销农业集体经济组织的土地证书，应当对集体所有的土地进行依法征用后，且经通知持证人未办理注销登记的情况下，才能直接注销。2006年至2008年间，陈**对始**环保和建设局的房屋裁决行为和房屋拆迁行为分别向始**民法院及南雄市人民法院提起行政诉讼，所诉案件事实以及相关行政行为已分别经始**民法院（2006）始行初字第01号《行政判决书》及二审韶关市中级人民法院（2006）韶中行终字第45号《行政判决书》、南雄市人民法院（2008）雄法行初字第6号《行政判决书》确认，法院予撤销及确认违法。而“始兴县政府”未提供证据说明已经通知了持证人。因此，“始兴县政府”注销该土地使用权的登记没有依据，“始兴县政府”应当对土地使用权重新作出行政行为。至于陈**提出要求“始兴县政府”给予合理合法赔偿问题，依照《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条有关：“原告在行政赔偿诉讼中对自已的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，由于陈**在一审法院审理期间没有依照规定提供相关证据证明，其因被注销土地登记凭证产生何种损失、损失情况及赔偿具体数额，故陈**的该主张依法应当驳回。此外，由于陈**只对土地行政撤销行为提起诉讼，本案仅审理土地行政撤销行为的问题。

综上所述，“始兴县政府”的行政行为证据不足，适用法律、法规错误，程序不合法，应予撤销；陈**上诉部分有理，有理部分予以采纳。原判认定事实不清，适用法律、法规有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销韶关市曲江区人民法院（2015）韶曲法行初字第11号行政判决。

二、撤销始兴县人民政府注销始府集建总字第00XX410号字（2989）第02227XXX0201号《集体土地建设用地使用证》的行政行为。

三、限始兴县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政行为。

四、驳回陈**的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元由被上诉人始兴县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月四日