桑植县沙塔坪乡分水岭村榨坊组诉桑植县人民政府、第三人桑植县沙塔坪乡分水岭村等林业行政裁决一案一审行政判决书

审理经过

原告桑植县沙塔坪乡分水岭村榨坊组（以下简称榨坊组）诉桑植县人民政府、第三人桑植县沙塔坪乡分水岭村（以下简称分水岭村）、第三人桑植县沙塔坪乡分水岭村岩门子组（以下简称岩门子组）、第三人桑植县沙塔坪乡分水岭村大田组（以下简称大田组）、第三人桑植县沙塔坪乡分水岭村庙边组（以下简称庙边组）林业行政裁决一案，于2014年4月9日向湖南省**人民法院提起诉讼，张家**民法院于2014年4月11日指定本院管辖，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月13日组织原、被告及第三人对各方提交的证据进行了交换。因本案需以原告与第三人的“确认合同无效”民事诉讼结果为依据，本院根据原告的申请于2014年5月14日对本案的行政诉讼裁定中止审理。现原告与第三人的“确认合同无效”民事诉讼已经本院以（2014）桑**三初字第54号民事判决书作出判决，并于2015年1月20日发生法律效力。2015年1月21日，本院恢复审理，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告榨坊组的代表人谢升书及其委托代理人刘**，被告的委托代理人陈**、张*，第三人分水岭村的法定代表人唐**、第三人岩门子组的代表人葛**、第三人大田组的代表人罗**及三位第三人的共同委托代理人唐**、第三人庙边组的代表人葛**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

本院查明

被告桑植县人民政府于2013年11月21日作出桑**（2013）第1号行政裁决书，将原告榨坊组与第三人岩门子组、大田组、庙边组争议的地名为“舍黄溪”（大湾）、“西大山”的林地确权给四个组共同共有。对此，原告榨坊组不服，申请张家界市人民政府复议，2014年3月10日，张家界市人民政府作出维持桑植县人民政府的处理决定的复议决定。原告榨坊组仍不服，随提起行政诉讼。

被告桑植县人民政府于2014年5月5日向本院提交了作出行政行为的证据：

一、程序证据

1、分水岭村、榨坊组、庙边组关于要求解决“舍黄溪”（大湾）、“西大山”林地和荒山的所有权和经营管理权的请求报告（2010年12月26日）；

2、榨坊组、庙边组请求办理“舍黄溪”（大湾）、“西大山”林权证的申请报告（2012年12月10日）；

3、村组负责人身份证明材料；

4、林木、林地权属争议受理、立案登记表（2011年1月21日）；

5、追加分水岭村、岩门子组、大田组为被申请人的通知（2011年2月22日）；

6、桑*裁受（2011）1号林木、林地权属争议处理申请受理通知书（2011年1月20日）；

7、林业行政文书送达回证6份。

以上证据证明：2010年12月26日原告向桑植县人民政府申请，要求将本案争议地的林地所有权、林木所有权和林地使用权确权处理，桑植县林业局于2011年1月20日立案登记，于次日受理，于2013年12月3日送达裁决。证实：桑植县人民政府在处理本案中程序合法。

二、实体证据

1、桑植县林业局2013年9月5日会议记录；

2、沙塔**村委会《关于分水岭大田组、岩门子组、庙边组和榨访组在芭茅溪插花山分配方案情况说明》；

3、证人向某丁证明；

4、2012年6月28日沙塔坪乡人民政府和桑植县林业局《关于沙塔坪乡分水岭村林权纠纷的处理建议》；

5、2013年5月29日沙塔坪乡分水岭村林权纠纷的处理建议；

6、2013年1月12日分水岭村关于大湾、西大山林权属纠纷的意见；

7、2013年9月29日分水岭村民委员会证明；

8、证人葛**、向某乙、祝**、向某丙、张**、葛**、葛**、葛**、谢**、向某丁、葛**、向某戊、葛**、张**、葛**、向某己、葛**的证人证言；

9、分水岭村庙边组、榨坊组全体村民关于西大山、和尚饱、大湾大墩以上林地的所有权、使用权的说明及附图3张；

10、村民郭**、谢**、李**、葛**、葛**、葛**、葛**、郭**、葛**、郭**、葛**、葛**、谢**、向某丙的《桑植县农村土地、山林使用登记表》。

以上证据证明：争议地“舍黄溪”、“西大山”林地在解放前是属于个人所有的山林，在土改、合作化及人民公社“四固定”时却无法核实当时对该林地分配的情况；1966年至1984年期间原告及第三人四个组均对争议地有使用管理的事实；2010年9月，分水岭村委会就该林地的补贴进行分配并将方案公示，原告等均没有提出异议的事实。证实：桑植县人民政府在处理本案权属纠纷的结论客观公正、实体合法。

三、法律依据

本次行政行为桑植县人民政府适用了《湖南省行政程序规定》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》、《中华人民共和国森林法》等法律、法规的规定。适用法律正确。

原告诉称：一、被告桑植县人民政府作出行政裁决书，认定事实错误，裁决结论错误。

本案的事实是：1、“西大山”包括四方台、和老地、和**三块林地，其是解放前葛**购买，解放后葛**全家迁入分水岭村第六生产队（1980年分为榨坊组、庙边组），其后人有葛**、葛**定居榨坊组、葛海南定居庙边组。葛**的后人无人居住第四生产队（1980年分为大田组、岩门子组），其带入的山林土地与第四生产队没有任何关联。2、“舍黄溪”（又名大湾）包括吊子洞、水井湾、广洞湾三处林地，是解放前葛**所购买，解放后葛**全家迁入分水岭村第六生产队，其后人葛**、葛**均居住在第六生产队（榨坊组、庙边组）。而并非葛**、葛清品兄弟两共同购买，葛清品是一个孤人，无儿无女，四处游动做蔑匠，没有定居芭茅溪。因此，“舍黄溪”（大湾）按事实上讲，就只能认定是葛**所购买，也只能认定是第六生产队所有。3、2009年，桑植县人民政府全面推进集体林权制度改革，重新核发林权证书。原告即申请核发“舍黄溪”、“西大山”林地林权证，在沙塔坪乡林站工作人员组织人员进行现场核实沿界构图的过程中，第三人分水岭村委会及原村书记葛**（现任第三人岩门子组组长）等便想方设法阻止原告申请核发林权证，不给原告申请表上盖公章。2010年9月5日，第三人分水岭村委会逼迫参与沿界的老人签订协议，后又迫使不明真相的群众在空白纸上签名形成分配方案。于是，原告于2010年12月26日向被告桑植县人民政府提出书面申请报告，要求县人民政府解决这一问题。2010年12月30日，时任主管副县长王**发给桑植县林业局处理此事，桑植县林业局经过调查取证后，于2011年10月3日作出“信访事项答复意见书”，明确答复：“舍黄溪”（大湾）、“西大山”林地所有权应为分水岭村委会；林地、林木使用权应为榨坊组所有。按理说，原告所信访的事项得到了解决，而第三人分水岭村委会及沙塔坪乡林站等不按程序办事，没有提出书面申请复查，只是横加干涉，暗箱操作。2012年6月28日，第三人分水岭村委会又提出要求维护2010年9月5日分水岭村就“舍黄溪”（大湾）、“西大山”（四方台、和老地、和**）核实会议的讨论决定。而该决定系沙塔坪林站工作人员在核发林权证之前，邀集葛**、谢**、葛**、葛**等几位老人前往“舍黄溪”（大湾）、“西大山”指界后，由村干部、乡林站工作人员丁*、村干部老村书记葛**参加开会，拟写“协议”后，强迫葛**、谢**、葛**、葛**签字形成的。1984年林业三定时，原告组民葛**、葛**、向某丙、谢**在“舍黄溪”（大湾）和“西大山”两块林地有林权使用证，而第三人大田组、岩门子组没有任何人有林权证。被告无任何事实依据将“舍黄溪”（大湾）、“西大山”裁决给四个组共有。

二、被告桑植县人民政府以及张家界市人民政府处理该案时，存在以下程序错误。

1、原告没有向被告提出确权申请，而是要求被告解决第三人分水岭村不在原告核发林权证申请表上盖章的问题；而第三人岩门子组、大田组也没有任何申请确权的文字依据，被告据以确权，作出裁决是属程序错误。

2、被告桑植县人民政府没有给沙塔坪乡人民政府委托授权，而沙塔坪乡人民政府带领第三人分水岭村委会干部一同调查取证，而最终得到被告桑植县人民政府的确认，且据此作出裁决，也属程序错误。

3、被告在处理该案时，对于两原告提交的证据与沙塔坪乡人民政府提出的证据有矛盾时，没有经过核实，且偏听偏信沙塔坪乡人民无权调查取得的证据，也属认定事实、处理程序错误。

4、被告桑植县人民政府在第三人没有提出答辩和任何证据的情况下，完全听信沙塔坪乡人民政府提出的建议，而作出裁决，这种严重不尊重客观事实，草率工作的工作作风完全是错误的，而沙塔坪乡人民政府完全是维护某个人的意愿和利益。因此，导致一个简单的事件变得复杂，同时被告桑植县人民政府在作出裁决之前没有听取两原告的意见，完全剥夺了两原告的陈述申辩权，也违反了行政机关办理行政案件的程序规定。

综上所述，被告桑植县人民政府作出的行政裁决，没有尊重客观事实、采信违法证据，程序严重错误，完全剥夺原告的陈述申辩权。被告作出裁决后，原告申请行政复议，复议机关同样没有听取原告的意见，对于有矛盾的证据也没有进行核实，作出维持裁决，原告完全不服。故提起行政诉讼，恳请法院依法作出公正判决。

原告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据：

1、桑植县人民政府桑**（2013）第1号行政裁决书；

2、张家界市人民政府张*复决字（2014）3号行政复议决定书；

3、（2014）桑**三初字第54号民事判决书及法律文书生效证明书；

4、桑植县林业局关于沙塔坪乡分水岭村榨坊组、庙边组林农反映舍黄溪、西大山林地的所有权和经营权的信访事项答复意见书。

被告辩称：被告的行政裁决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，裁决结论正确。

一、本案争议地“舍黄溪”、“西大山”林地在解放前是属于个人所有的山林，但在土改、合作化及人民公社“四固定”时却无法核实当时对该林地分配的情况。因此，原告要求以葛清六、葛清品、葛**及后人落户到原告所在队、组的事实为理由要求将争议地的各项权属确给原告没有政策依据。

二、通过调查：证实在1962年至1984年期间除俩申请人外还有岩门子组和大田组均有群众到争议地山林进行了采伐树木和耕种土地的行为，而且孤寡老人葛清品死后，岩门子组和大田组的群众也参加办理葛清品丧事等事实。那么，岩门子组和大田组也有权利享受到该林地和收益等权利。

三、2010年9月，分水岭村委会就该林地的补贴进行分配，虽发生争议，但经沙塔坪乡人民政府协调后，其分配方案予以公示，原告未提出异议。

四、原告认为被告行政裁决程序违法，与客观事实不符。本案争议发生的时间较长，原告一直要求被告给予裁决，被告下发裁决书的行为是依据申请人的行为而定，无依职权裁决处理之嫌。

综上所述，答辩人认为本案裁决时认定事实清楚，证据扎实，程序合法，适用法律正确，请求人民法院维持该行政裁决。

第三人分水岭村述称：“舍黄溪”又名“大湾”，包括吊洞子、水井湾、广洞湾，面积410亩，此山在解放前是葛**（葛*品、葛**两兄弟的父亲）个人购买的山林。1957年葛*品、葛**两兄弟搬回原籍分水岭村居住，葛*品在第四生产队落户，葛**在第六生产队落户。1962年，“舍黄溪”的山林据悉是固定在第四生产队，由第四生产队的人耕种、管业至田、土下户时止。“西大山”包括四方台、和佬地、和尚凸，勾图核定面积为54亩，此山是葛*燕在解放前购买的山林，葛*燕系第六生产队的人，1962年此山在“四固定”时就固定在第六生产队所有，也就是现在的榨坊组、庙边组集体共同所有。1980年，田、土到户时，“舍黄溪”、“西大山”这两大块山林都没有人耕种。据悉分水岭村原支部书记葛**以分水岭村委会的名誉委托芭茅溪乡水田坝村的村民葛**代为管业。葛**死后又委托葛**之妻杨银香管业。后来以分水岭村委会的名誉与芭茅**村委会签订了50年的山林转包看管合同，这就是真正的案情客观事实。

二、“舍黄溪”、“西大山”两大块山林协商成为现在四个组集体共同所有的真实情况是：2010年下半年，林权改制工作接近尾声。分水岭村委会为了完成将插花在芭茅溪乡境内的“舍黄溪”、“西大山”这两大块山林的林权发证工作，便邀请沙塔坪乡林站、芭茅溪乡林站、原告、第三人代表人及相关知情老年人，于2010年9月5日上山实地构图沿界，分块确定山林面积及四邻界址。确定山林面积和商讨林权证发放到户的分配方案。只有榨坊组组长谢**未参加。晚上11点多钟，通过会议决定分配方案，四个组的代表及三个组长都提出了不同的林权证发证到户的分配方案，有的讲要按现在的四个组分断发证，有的讲要按现在的人口发证，有的讲要按1984年分山的人口发证，有的讲要按1996年田土调整的人口发证，原告方的个别代表讲要把“舍黄溪”的山林给原告和庙边组各一半。但是岩门子组、大田组的两组组长坚决不同意。村主干鉴于此种难以统一的情况，考虑到要尽快将此山的林权证颁发到户，完成林权改制任务，便主张提出将此两大块山林转变为现在的四个组集体共同所有，按1982年田土下户时的人口数平均套算发放林权证到户。最后，与会人员全部同意通过并签名。只有不能写字的文盲葛*己无法签名，但他当场表态同意此方案。山林分配决议形成后，村主干当场安排各组组长及代表回去后立即召开群众代表会议（因主要家庭成员都在外打工）讲清会议决议内容，并要各户代表签名后上报村委会便于申办林权证。岩门子组、大田组两组群众代表于同年9月6日召开村民代表会并签名，榨坊组、庙边组于同年9月8日召开群众代表会并签名。

第三人分水岭村在庭审中没有提交证据。

第三人岩门子组、大田组述称：“舍黄溪”是葛**的父亲葛**在解放前购买的山林，葛**的儿子葛**、葛**两兄弟于1957年搬回分水岭原藉，葛**落户在分水岭原第四生产队，葛**落户分水岭原第六生产队。“西大山”是葛清燕在解放前购买，其于1957年搬回原籍分水岭落户原第六生产队。1962葛清燕带回的“西大山”这块山林所有权固定在原六生产队集体所有；葛**、葛**带回的“舍黄溪”这块山林所有权固定原第四生产队集体所有。葛**无子女，系“五保户”，其生养死葬都由原第四生产队负责。

1960年至1981年，“舍黄溪”这块山林都是分水岭原第四生产队的人耕种、管业的。1981年以后，原四生产队虽未在“舍黄溪”这块山上耕种，但向分**委会提出要求，要求分**委会签定文字依据，委托芭茅溪的当地人代为管业至今。原告方要求“继承老业”没有合法、有效证据，也没有法律、法规和政策依据。被告桑植县人民政府的行政裁决书认定事实不清，损害了第三人岩门子组、大田组的合法权益；其所依据的分水岭村现场核实会议决议及确定分配方案已被桑植县人民法院判决无效。故请求依法撤销被告行政裁决。

第三人岩门子组、大田组向本院提交了下列证据：

1、谢*甲1984年山林使用证登记表；

2、芭茅**村委会证明2份；

证明原告榨坊组的组民谢*甲1984年山林登记表上的“长岭岗“不在舍黄溪范围内；

3、证人向某甲、祝**、葛**、唐**、葛**的证言证明“舍黄溪“林地自1962年”四固定“至田土到户之前一直固定在第四生产队即第三人岩门子组、大田组；

4、证人廖**的证言证明葛清品是原四生产队生养死葬的；

5、法规依据：《湖南省林木、林地权属争议处理办法》。

第三人庙边组述称意见与原告一致。

经庭审质证，原告对被告提交的第一组程序证据客观性没有异议，综合质证意见为：原告是要求被告解决第三人分水岭村对其申请办理林权证审批表不予审批签章的问题进行解决，而被告追加第三人，未召集相关单位和人员陈述、申辩，直接作出确权裁决处理，程序严重违法；原告对被告提交的第二组实体证据真实性不持异议，综合质证意见为：被告对第三人分水岭村、沙塔坪乡人民政府和林业局的处理建议未进行核实，也没有深入实际调查，认定事实不清。

第三人岩门子组、大田组对被告提交的证据质证意见是：被告认定事实的证据来源不合法、不客观、不真实。

被告对原告提交的证据质证意见为：对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，认为其与被告行政行为合法、公正没有关联。

原告对第三人岩门子组、大田组提交的证据形式、来源、真实性、合法性均有异议，认为系第三人的代理人单方调查取得，不能作为证据使用和采信。

被告对第三人岩门子、大田组提交的证据未提出异议。

经审查评议，本院对双方的证据作如下认定：被告的第一组证据具备客观真实性，但缺乏合法性和完整性，不能全面体现被告在作出具体行政行为过程中的法定程序，对其真实性予以认定，对其关联性、合法性不予确认；被告的第二组证据主要属于处理意见、建议及调查笔录等间接证据，具有主观性，并未经核实，不能客观反映案件真实事实，本院不予认定。原告的证据客观真实合法，但不能全面证明案件事实过程，对其证明效力和证明目的本院予以确认。第三人的证据1属于原始证据，其真实性、合法性本院予以认定，其关联性不予认定；其他证据属于单方调查笔录，不具备证据形式要件，不具有证据的客观性、真实性、合法性，本院不予采信。

经庭审质证及当事人的陈述，本院确认以下案件事实：

“舍黄溪”、“西大山”两块林地在桑植县沙塔坪乡行政区划内，系桑植县沙塔坪乡分水岭村和芭茅溪乡之间的插花山，为落实林权改制相关政策，2010年9月5日，分**委会邀请桑植**乡林站、桑植县芭茅溪林站并召集榨坊组、庙边组及岩门子组、大田组的组长和年长的群众代表共同到林地现场进行沿界、构图，核实面积。庙边组组长葛**、组民葛昭权，榨坊组组民谢**、葛**，岩门子组组长葛**、组民王**，大田组组长罗**及被告分**委会主任唐**，村支部书记王**及沙塔坪乡林站、芭茅溪乡林站工作人员等到现场共同参与了此事。当晚，所有参与人员在沙塔坪乡林站对上述林地分配方案进行了协商，但各方代表对具体分配方案分歧很大。后经分**委会主干协调，形成“经村支两委和四个组组长及组代表会议讨论决定：一、该林地使用权归上述四组所有，为便于管理，村委会申请办理林权证；二、该林地地面上附属物及国家下发补贴、款物，按上述四个组1982年分田人口平均分配（总面积464亩，大田组131亩，岩门子组132亩，庙边组102亩，榨坊组99亩）；三、以上决议会上通过，自签名生效”的“大湾、四方台、和老地、和尚凸林地现场核实会议”记录，罗**、王**、葛**、葛**、谢**、葛**、王**、唐**在记录上签字。其后，被告分**委会召集了上述四组组民在《大湾、四方台、和老地、和尚凸林地现场核实会议》决议组民认可签名表上签名，庙边组签名人数共为15人，其中有6人由葛**代签，榨坊组签名人数共为12人，其中有7人由谢**代签。对此，榨坊组、庙边组不服，于2010年12月26日，向桑植县人民政府、桑植县林业局提出申请，要求解决上述两块林地所有权和经营管理权争议问题。2011年10月31日，桑植县林业局作出信访事项答复意见书，内容为：“舍黄溪”、“西大山”林地所有权应为分**委会所有，其林地林木使用权应为榨坊组所有。2012年6月28日，沙塔坪乡人民政府和桑植县林业局联合作出关于沙塔坪乡分水岭村林权纠纷的处理意见；2013年1月12日分**委会作出处理意见；2013年5月29日沙塔坪乡人民政府作出关于沙塔坪乡分水岭村林权纠纷处理意见，均建议维护“2010年9月5日分水岭村现场核实会议讨论决定”。2013年11月21日桑植县人民政府作出桑政裁字（2013）第1号行政裁决：一、争议的舍黄溪（大湾）、西大山的林地所有权由榨坊组、庙边组、岩门子组、大田组四组共同共有。二、争议的舍黄溪（大湾）、西大山的林地使用权及林木的所有权由榨坊组、庙边组、岩门子组、大田组共同共有（争议山林范围内1984年已经确认给葛**、葛**、向某丙、谢**的林地使用权及林地上的林木所有权除外）。2014年3月7日，榨坊组、庙边组向本院提起民事诉讼，要求确认2010年9月5日签订的大湾、四方台、和老地、和尚凸现场核实会议无效。本院于2014年12月22日作出（2014）桑**三初字第54号民事判决，认定分水岭村2010年9月5日签订的现场核实会议讨论决定违反法律强制性规定，会议形成的决议无效。

本院认为

本院认为：本案系林木、林地确认登记而引发的行政争议。原告在申请办理林权证的过程中，第三人分水岭村委会却召集庙边组、岩门子组、大田组对“舍黄溪”、“西大山”两块山林的界址、面积进行现场确认后，于2010年9月5日作出的“大湾、四方台、和老地、和尚凸林地现场核实会议”记录，形成讨论决议及分配方案，导致林木、林地确认登记行为转化为林木、林地权属争议。原告通过信访要求桑植县人民政府林业行政主管部门解决“舍黄溪”、“西大山”林地和荒山的所有权和经营管理权确认问题，桑植县林业局作为林业行政主管部门作出了明确的信访答复。但被告桑植县人民政府却授权桑植县林业局又以林木、林地权属争议予以立案受理，并追加了本案的第三人，在没有深入调查研究，查明事实、公开审理、充分听取双方当事人的意见的前提下，仅凭第三人分水岭村提交的现场核实会议决定和沙塔坪乡人民政府等部门的处理意见、建议，在时隔2年零10个月之后，才直接作出行政裁决。被告裁决所依据的主要依据“2010年9月5日林地现场核实会议决议”已被本院民事判决确认无效。故被告作出的行政裁决认定事实错误，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目及《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十条的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告桑植县人民政府于2013年11月21日作出的桑政裁字（2013）第1号行政裁决书。

二、责令被告桑植县人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出处理。

案件受理费50元，由原告桑植县人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**人民法院。

裁判日期

二〇一五年三月二十三日