朱**与江华瑶族自治县沱江镇人民政府土地行政裁决纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人朱**因与被上诉人江华瑶族自治县沱江镇人民政府（以下简称沱江镇政府）、原审第三人朱**、朱**、江华瑶族自治县沱江镇白泉村第14村民小组（以下简称白泉村14组）土地行政裁决一案，不服江华**人民法院（以下简称江**法院）于二○一五年六月四日作出的（2015）华法行初字第3号行政判决，于2015年6月23日向江**法院提交上诉状，本院于2015年9月9日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈*担任审判长，与审判员周**、王**组成合议庭，代理书记员陈**担任法庭记录，于2015年9月22日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人朱**、被上诉人的法定代表人因事未到庭，上诉人的委托代理人蒋**、夏**，被上诉人的委托代理人郭*、钟石桃，原审第三人朱**、朱**，均到庭参加了诉讼。原审第三人白泉村14组经本院合法传唤，无正当理由，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：原告朱**与第三人朱**、朱**争执的“白鹤亭”土地使用权的四至范围为：东至朱**、朱**、刘**、朱**空坪，南至朱**空坪，西至207国道，北至田边为界。“白鹤亭”土地所有权为第三人白泉村14组所有。1984年，白泉村14组共有43人，将位于“白鹤亭”的集体土地分到户。划分土地到户由朱**、朱**、朱**三个小组构成。朱**小组共为4户14人，朱**户7人，朱**户5人，刘**户1人，朱**户1人。他们分得集体土地使用权范围为“白鹤亭”范围内的新塘大埂到207国道。朱**小组又把集体土地分为2份，朱**户7人为1份，朱**户5人、刘**户1人、朱**户1人为1份。该2份集体土地分为上、下二阄，采取抓阄的方式获得集体土地使用权。朱**户抓得上阄，朱**、刘**、朱**三户抓得下阄。朱**与朱**、朱**争执的集体土地使用权四至范围处在上阄内。刘**是朱**的母亲，已去世。朱**是朱**、朱**的父亲，已去世。1984年，朱**已在冷水滩工作，为非农业户口。1991年10月16日，被告沱江镇政府发放了《个人建房用地批准书》给刘**，批准刘**户在“白鹤亭”荒山地段用地建房，用地面长15米、宽8.5米，为127.5平方米，其界线东至荒山以自有墙脚外线为界，南至荒山以自有墙脚外线为界，西至207国道边沟外缘的间距20米下基脚为界，北至荒山以自墙脚外线为界。刘**向沱江镇政府交纳了28.05元的管理费。刘**实际建房用地为86.85平方米，屋前留有40.65平方米尚未建房。房屋建好后，朱**又在该房屋后面建了杂房，占地面积为112.7平方米。朱**一家在居住生活中，在争执土地范围内种植了果树等，朱**、朱**家发现后多次扯掉，朱**家复种多次。2011年2月，朱**、朱**家将朱**家的果树砍伐后，引发纠纷，双方到沱江镇政府要求确认争执土地使用权。

2012年2月10日，沱江镇政府作出沱土权处字第（2012）第010号处理决定，将刘**在白泉村“白鹤亭”已建房及杂房所占土地及从现有住房南、北两堵墙为平行线直到207国道内所占土地的使用权归朱**使用；其余争议地的土地使用权归朱**、朱**共同使用；使用者必须除去公路边沟（截水沟）起不少一米作为公路用地。朱**不服申请复议，江*县政府于2012年5月28日作出江*复决字（2012）第4号复议决定，以“沱江镇政府虽经调查、调解作出处理决定，但未提供争议双方当事人的调查笔录；刘**的《个人建房用地批准书》和朱**的《江*瑶族自治县个人建设用地申请表》上界限为荒山，与沱江镇政府查明的事实不一致；当事人提供的组长朱**出具的证明也前后矛盾，事实不清；未适用《中华人民共和国土地管理法》中有关实体处理的法律法规，适用依据错误”为由，撤销了沱土权处字（2012）第010号处理决定，责令重作。朱**、朱**不服诉至法院，2012年7月17日江*县法院作出（2012）华行初字第11号行政判决，维持了江*复决字（2012）第4号复议决定。2013年1月16日，沱江镇政府以朱**为申请人，朱**、朱**为被申请人作出沱**（2013）第2号行政裁决。朱**不服，申请复议。江*县政府作出江*复决字第（2013）第4号复议决定，维持了沱**（2013）第2号行政裁决。朱**不服诉至法院，2014年3月20日江*县法院作出（2014）华法行初字第1号行政判决，以调换纠纷主体，颠倒诉求，且漏缺纠纷主体，违反法定程序为由，撤销了沱**（2013）第2号行政裁决，由沱江镇政府重作。2014年5月12日，沱江镇政府作出沱政裁重字（2014）第1号行政裁决（以下简称《1号行政裁决》），决定：朱**母亲刘**于1991年10月16日在白泉村14组白鹤亭荒山地段已建房屋用地127.5平方米（其中已建房屋86.85平方米，屋前空坪40.65平方米）和杂房所占用土地112.7平方米的土地使用权归朱**所有，其余争执土地的使用权归朱**、朱**共同使用。朱**不服，申请复议。2014年12月17日，江*县政府作出江*复决字（2014）第8号复议决定（以下简称《8号复议决定》），维持《1号行政裁决》。朱**不服，诉诸法院。另查明，在沱江镇白泉村境内有3600平方米土地（包括争执土地）正被江*县政府征收，现成为公共设施规划用地。

一审法院认为

原判认为：被告沱江镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依职权范围处理该案土地使用权纠纷，主体合法。该争执地所有权属第三人白泉村14组集体所有。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有的土地，应由本集体经济组织的成员承包经营使用。原告朱**虽然是白泉村14组人，但不是白泉村14组的集体经济组织成员，而属于永州市冷水滩区居民。从1984年白泉村14组集体土地承包到户可看出，只有朱**母亲刘**人属白泉村14组集体经济组织成员。第三人朱**、朱**是白泉村14组的集体组织经济成员。沱江镇政府根据尊重历史、注重现实、方便生产生活的原则所作出的《1号行政裁决》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。对原告朱**要求撤销《1号行政裁决》的诉讼请求，不予支持。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条、第五十四条第（一）项的规定，判决维持《1号行政裁决》。

上诉人诉称

宣判后，原审原告朱**不服，向本院提出上诉称：（一）一审判决认定事实不清。1、争执土地系荒山，属集体所有，没有承包到户。2、上诉人在争执土地栽种的果树胸径达10－20公分，有物价鉴定意见为证。一审认定朱**、朱**发现后多次扯掉，与客观事实不符。3、沱江镇政府一审认可其隐瞒朱**在行政裁决阶段提交的证据，一审判决未体现。（二）一审判决适用法律错误。1、沱江镇政府《1号行政裁决》以同一事实和理由作出了与前两次行政裁决基本相同的裁决结果，违反了《行政诉讼法》第七十一条的规定。2、《1号行政裁决》依据的主要证据不足。朱**、朱**提供的其父亲笔记本记载的“白泉村14组白鹤亭山权到小组情况”、村委会的证明，真实性、合法性存疑，均不能作为确权依据。上诉人提交的《个人建设用地申请表》，相邻土地村民都签字同意，可证明争执土地归上诉人使用。上诉人在房屋周边种植的果树已成活20多年，白泉村14组、朱**、朱**在本案纠纷发生前均未提出异议。3、本案中，朱**、朱**作为申请人，未能提供争执土地归其所有的证据，根据“谁主张，谁举证”的原则，即使上诉人不能提供土地权属证据，也应当认定朱**、朱**的主张不成立，依法应予驳回。4、以上诉人不是白泉村14组集体经济组织成员反推争执土地属朱**、朱**二人共同使用，明显属法律适用错误。白泉村已将责任田承包给上诉人使用，即使上诉人不能承包本白泉村14组的土地，根据《农村土地承包法》第二十六条规定，也应由白泉村14组收回。本案白泉村14组并未起诉主张权利，应当维持现状，驳回朱**、朱**的申请。

被上诉人辩称

被上诉人沱江镇政府答辩称：1、争执土地白泉村14组已经分配到户的事实清楚，有完整的证据链可以证实。2、上诉人称被上诉人违反了《行政诉讼法》第七十一条规定与事实不符，这只是上诉人对法律条文的理解有误。沱江镇政府在重新收集证据、组织调解后，综合辩证采用证据并对该案进行裁决，裁决程序合法。3、《1号行政裁决》依法作出，证据充分。江**法院（2014）华法行初字第1号行政判决对沱政裁字（2013）第2号行政裁决所认定的事实和证据是认可的，仅以违反“法定程序”为由撤销沱政裁字（2013）第2号行政裁决。朱**提供的《建房申请表》未经行政审批，故不予采信。朱**、朱**提供的相关证据能够证明所争议的“白鹤亭”土地使用权取得的来龙去脉，并且相互之间能够佐证，与沱江镇政府所调查的情况能相互印证，故《1号行政裁决》处理正确。

原审第三人朱**、朱**答辩称：《1号行政裁决》合理合法，应予维持。1、朱**生前任村秘书时留下的笔记本记录的内容是白泉村14组分茶山、分地的依据，白泉村14组村民都认可。2、1984年白泉村14组将白鹤亭集体土地分成三份，并分配到户。朱**、朱**通过抓阄的方式分得新塘大埂到公路范围的土地即国道边（包括争执土地）。朱**母亲抓阄分得的土地在争执土地的东边。1990年上诉人家与原审第三人家协商互换土地建房。房屋建好后，朱**一家在此居住，在屋后也就是争执土1亩左右种植了果树等，原审第三人的父亲发现后多次扯掉，1993年经村委会调解不能再种，朱**家又复种。2011年2月原审第三人将朱**家果树1亩左右砍伐后，申请政府确权。3、2011年申请确权后，权属处理期间，上诉人在屋前、屋后、左右大范围种植树木，搭建猪栏及鸡棚，由此和原审第三人发生多起纠纷，派出所、镇政府、村委会调解不得再种，维持原状，但上诉人置之不理。4、朱**遗留的笔记本记录的内容、“白泉村14组白鹤亭山权到小组情况”、县国土事务所测量图、朱**的证明，可证实争执土地归朱**、朱**使用。

本院查明

经审理查明：1982年1月5日原长征公社白*大队2、3、4、13、14生产队的江林权证字72号《山林权所有证》第一栏记载“座落白鹤亭，小地名白鹤亭，树种荒山，面积10亩，权属5个队，东**队十四队地边，南**十四队荒坪，西道江公路，北本大队八队田边”。上诉人朱**与原审第三人朱**、朱**争执的“白鹤亭”土地使用权的四至范围为：“东至朱**、朱**、刘**、朱**空坪，南至朱**空坪，西至207国道，北至田边为界”，该四至范围在江林权证字72号《山林权所有证》第一栏“白鹤亭”的四至范围内。即争执土地所有权为第三人白*村14组所有，朱**与朱**、朱**均无异议。

刘**是上诉人朱**的母亲，2011年去世。朱**是原审第三人朱**、朱**的父亲，已去世。1984年，原告朱**已在冷水滩工作，为非农业户口。1991年10月16日，被上诉人沱江镇政府发放了《个人建房用地批准书》给刘**，批准刘**户在“白鹤亭”荒山地段用地建房，用地面长15米、宽8.5米，为127.5平方米，其界线东至荒山以自有墙脚外线为界，南至荒山以自有墙脚外线为界，西至207国道边沟外缘的间距20米下基脚为界，北至荒山以自墙脚外线为界。刘**向沱江镇政府交纳了28.05元的管理费。刘**实际建房用地为86.85平方米，屋前留有40.65平方米尚未建房。房屋建好后，朱**又在该房屋后面建了杂房，占地面积为112.7平方米。朱**一家在居住生活中，在争执土地范围内种植了果树等。2011年2月，朱**、朱**家将朱**家的果树砍伐后，引发纠纷，双方到被上诉人沱江镇政府要求确认争执土地使用权。

当事人在二审均未提交新的证据，当事人在一审提交的证据已随案移送本院。经审查，被上诉人作出行政行为所采信的证据1－15、17、19，均不足以证实争执土地使用权全部的归属情况，有待政府部门进一步查实确认。证据16、18、20、21、22刘丁翠个人建房用地批准书、江林权证字72号山林权所有证存根、现场勘验笔录及勘验图、人民调解记录、送达回证，与客观事实相符，本院予以确认。

本院认为

本院认为：本案争执土地系原长征公社白*大队2、3、4、13、14生产队72号《山林权所有证》中“白鹤亭荒山”的一部分（属林地），现上诉人朱**与原审第三人朱**、朱**均认可“白鹤亭荒山”的所有权归原审第三人白*村14组集体所有。本案争执焦点是“白鹤亭荒山”的一部分（具体四至：东至朱**、朱**、刘**、朱**空坪，南至朱**空坪，西至207国道，北至田边为界）土地使用权的归属。

一、因刘*翠家经批准早在1991年就在争执土地范围内建了住房，后又建了杂房。《1号行政裁决》依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、第十六条，《土地权属争议调查、处理办法》第五条第二款的规定，作出“朱**母亲刘*翠于1991年10月16日在白泉村14组白鹤亭荒山地段已建房屋用地127.5平方米（其中已建房屋86.85平方米，屋前空坪40.65平方米）和杂房所占用土地112.7平方米的土地使用权归朱**所有”的裁决，理由充分，适用法律正确，且二原审第三人亦无异议。

二、原审判决对朱龙德家与朱长江、朱**家调换土地的事实并未进行认定。沱江镇政府举证虽证实“白鹤亭荒山”分山到户、朱龙德家与朱长江、朱**家调换土地，但对调换土地的具体位置、面积及四至等情况未查实，属认定事实不清，主要证据不足。

三、朱**与朱**、朱**争执除朱**家已建房屋用地127.5平方米和杂房用地112.7平方米以外的土地使用权，应属林地使用权权属争议，应适用**业部《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》的相关规定。沱江镇政府适用的《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查、处理办法》第五条第二款规定，均系个人之间发生土地使用权争议，乡级人民政府有权作出处理的法律规定，并非争议林地使用权确权的法律依据。故沱江镇政府作出《1号行政裁决》的法律依据并不充分。

综上，原审判决认定《1号行政裁决》合法适当的事实不清，证据不充分，适用法律不全面。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（三）项、第三款之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销江华瑶族自治县人民法院二○一五年六月四日作出的（2015）华法行初字第3号行政判决；

二、撤销被上诉人江华瑶族自治县沱江镇人民政府二○一四年五月十二日作出的沱政裁重字（2014）第1号行政裁决；

三、由被上诉人江华瑶族自治县沱江镇人民政府重新作出行政行为。

一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人江华瑶族自治县沱江镇人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十日