张**与曲靖市麒麟区茨营镇人民政府不服土地确权纠纷案一审行政判决书

审理经过

原告张**诉被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府不服土地确权纠纷一案，于2014年2月20日向本院提起诉讼，本院已依法受理。2014年3月31日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张**及其委托代理人刘**，被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府的委托代理人江洪书到庭参加诉讼。现已审理终结。

原告要求被告对其与女婿颜**之间发生争议的0.54亩宅基地和25平方米的自留地依法予以确权并作出行政裁决。被告于2013年11月30日作出麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书，作出如下处理决定：因张**及其子女属非农业户口，不属于本村村民，任何机关无权批准在农转非前张**留用给本户建盖住房的0.54亩宅基地和25平方米的空地作为宅基地使用，茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会蔡**村民小组组织村民召开村民会议经表决依法收回现由张**使用的土地；张**农转非前建盖的住房可依法确定集体土地使用权，使用权人不再使用或者房屋拆除后，茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会蔡**村民小组召开村民会议经表决依法收回其土地使用权。原告不服该处理决定，向麒麟区人民政府申请复议，麒麟区人民政府经复议后维持该决定。

原告诉称

原告张**诉称，2012年10月13日，原告以被告行政不作为为由向麒麟区人民法院提起行政诉讼，要求法院判决被告履行行政职责和义务，在法律规定的期限内依法对原告与女婿颜**发生争议的0.54亩宅基地和与张**发生争议的25平方米自留地的使用权归属做出行政裁决。

2013年7月19日，麒麟区人民法院以（2013）麒行初字第5号行政判决书判由被告于本判决生效后十日内向原告张**履行法定职责。判决下达后，被告于2013年8月28日向原告送达了《茨营乡人民政府关于茨营**委会蔡家一组张**与其女婿颜**土地权属纠纷的处理决定》。该《决定》做出以下三项决定：、将申请人农转非之前留用给本户建盖住房的0.54亩宅基地和房前屋后25平方米的空地依法由集体收回。收回的宅基地由本村集体经济组织分配给其他村民使用。、将25平方米空地，0.54亩留用的宅基地收归集体所有。、将属于张**户农转非前承包的耕地收归集体经济组织。

原告收到上述决定后，以该行政处理决定程序和实体违法申请麒麟区人民政府行政复议，区政府作出行政复议，责令被告自接到本决定之日起十日内重新作出处理决定。

被告于2013年11月30日重新作出麒区茨行（2013）1号《茨营乡人民政府行政处理决定书》，该处理决定书作出以下二项决定：1、因张**及其子女属非农业户口，不属于本村村民，农转非前留用给本户建盖住房的0.54亩宅基地和25平方米的空地任何机关无权批准其作为宅基地使用，茨营**委会蔡**村民小组在收到该决定书之日起迅速组织村民召开村民会议经表决依法收回现由张**使用的土地。2、张**农转非前建盖的住房可依法确定集体土地使用权，使用权人不再使用或者房屋拆除后，茨营**委会蔡**村民小组召开村民会议经表决依法收回其土地使用权。

针对被告第二次做出的行政处理决定，原告再次以决定的程序和内容违法为由第二次向麒麟区政府申请复议。区政府以麒行复决（2014）1号《曲靖市麒麟区人民政府行政复议决定书》维持了被告的行政处理决定。

原告认为被告作出的麒区茨行处决（2013）1号《茨营乡人民政府行政处理决定书》不仅程序和实体违法，而且适用法律错误和处理决定的内容严重不合理、不公平。并且麒行复决（2014）1号《曲靖市麒麟区人民政府行政复议决定书》在错误的前提下作出的决定也是错误的。具体表现在以下几个方面：

一、被告的《处理决定》程序违法。1、本案争议的土地，系原告本户历史上依法取得的，作为当时本村户口应当享有的土地使用权。现实的情况是原告及妻子、二儿子都已从工厂迁回农村生活居住；并且二儿媳蔡**与孙子张*就是本村民小组的原住居民户口和合法村民户口，原告全家重新迁回老家生活与居住，应当享有历史上已经依法分给我户的宅基地使用权。现实中政府贯彻与倡导的城镇化进程中采取和遵循的是农转非人员和农村居民迁入城市居住的人员依然享有农村的一切村民待遇。2、剥夺了原告在行政处理程序中的举证质证和申辩陈述的权利。被告在本案中并未以任何方式通知原告举证、或找到原告调查、询问或让原告申辩。被告作为行政主体却人为的把行政争议案件中的行政相对人排除在行政程序之外，毫不顾及原告的正当诉求。3、违反了法律规定的行政调解前置程序。被告在本案中的行政处理行为中，根本未遵循在“查清事实的前提下应先行组织调解，促成当事人以协商的方式达成协议“的前置程序，而是先入为主、用主观臆断的意识形态和打击报复的不良居心，在行政相对人及有关当事人毫不知情的情况下作出前述错误决定。

裁判结果

二、处理决定实体违法。1、本案争议的土地不在法律规定应当收回的集体土地使用权的范围之内，亦不符合收回土地时应经集体经济组织申报并获得批准后才能予以收回的法律规定；更不符合农村土地长期稳定不变、不予调整的土地政策。被告决定收回原告与他人发生争议的土地使用权的具体行政行为违反了上述法律规定的宗旨、原则及农村最基本的土地国策。2、本案争议的土地系村集体经济组织于80年代初土地下放到户之时按户口分给申请人的，现已三十余年之久，集体经济组织和基层政府并未以任何方式将该宅基地使用权予以调整和收回，应当属于已经政府处理过的范围之内，使用权依法归原告使用的现状并未改变。3、本案争议的宅基地属于《物权法》规定的用益物权，不仅在政策上处于长期稳定不变的状态，而且在法律上基于所有权的法律属性，原告对依法取得的宅基地不仅有权经营、管理、使用、受益，而且其子孙还享有依法继承的权利。显然，在没有法律规定和政策调整的前提下，被告及集体经济组织都只能遵循历史和现状，稳定农村土地的使用关系。可是，被告的错误决定侵害了原告依法取得的用益物权和宅基地使用权。

三、《茨营乡政府行政处理决定书》适用法律错误。1、原告与颜**和张**只是对0.54亩宅基地的使用权和25平方米空地的使用权发生争议，并未与任何他人发生房屋产权争议或者与房屋相关的土地使用权争议。更不是因为原告需要建盖新房而占用了未经批准而建盖房屋的土地而与集体经济组织发生争议，因此，被告适用《土地管理法》第四十三条、第六十二条的规定来处理申请人提出的争议事项并决定将土地收归集体所有是错误的。首先，原告并未申请建房；其次，是原告拥有的土地使用权被他人侵占，而不是原告去乱占村集体土地；也没有任何村民或村集体组织向基层政府举报原告乱占乱建的前提。2、《决定》中的第2条的处理与原告的诉请不相符。被告既然适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定作出行政裁决，就应当知道非农业户口原在农村取得的宅基地使用权不变且受法律保护；就应当清楚原告只是申请政府依法确认与他人发生争议的土地使用权的归属，并没有申请拆房或申请建房。被告这种行为超出了原告的行政诉求范围。

四、《茨营乡人民政府行政处理决定书》除了存在前述程序和实体违法外，还存在严重不合理的问题。主要表现在以下方面：被告人为的剥夺了原告一家五口人在出生之地生存必须的基本依靠，令原告一家对人民政府的行为寒心至极。本案争议的利益主体应为原告本户与颜**及张**。但被告却把与本案毫无牵连的村集体经济组织拉进来作为挡箭牌，并将争议的土地使用权决定由村集体经济组织收回。这是滥用行政权利的表现。被告毫不顾及原告的儿媳、孙子现今依然是蔡家一组的合法村民、合法农业户口的身份关系，即便原告与妻子年老体迈，但儿子、儿媳和孙子一家也应与其他村民一样享受同等的村民待遇，继承上辈已经合法取得的宅基地用益物权。

综上所述，请求人民法院依法确认《茨营乡人民政府行政处理决定》违法；判决由被告根据法律、法规、部门规章的规定和本案的客观事实及原告的诉求范围重新作出处理决定，维护原告一家应当享有的土地使用权益。

被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府辩称，原告诉被告行政行为违法无证据证实。因原告属非农户口，1994年村集体经济组织调整土地时，原告及原告家人的户籍已迁至四川省境内，不享受土地承包经营权及宅基地使用权，原告原所分配的0.54亩宅基地被蔡家一村确认给原告的女婿使用，至于原告的子女是农村户口的，应由原告的子女向村集体经济组织申请，由村集体组织采取方法解决。原告现有住房二间，占地面积167.2平方米，已具备居住环境，原告向被告申请确认原告0.54亩土地使用权及25平方米空闲地使用权，被告作出处理决定原告不享受此两项权利，后原告又申请麒麟区人民政府行政复议。因被告未按法定期限作出处理决定被区人民政府作出撤销的决定，并限被告十日内作出处理决定，被告作出处理决定后原告又申请复议，麒麟区政府作出维持被告的处理决定。被告确认原告原0.54亩宅基地及25平方米空闲地由村集体经济组织收回，依法依据，并无不当，应驳回原告的诉请。

被告在举证期限内向本院提交如下证据：

1、组织机构代码证一份，用于证实被告的法人资格；

2、土地使用权证一份，用于证实原告使用的土地面积及使用权人；

3、土地分配登记表一本，用于证实该片土地未分配给原告的事实。

经质证，原告对被告提交的证据1无异议；证据2，所标注的是原告的住房面积，但不包括宅基地面积，证明不了宅基地的事实；证据3，认为该证据不真实，所列内容未标注指的是宅基地还是其他，且无印章，无法证实被告的证明内容。

被告作出行政行为适用的法律依据为：

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，国**管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定。

经质证，原告认为被告适用法律错误，应适用《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十五条、第十七条、第十九条、第二十条、第二十三条、第二十七条、第三十三条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十六条、第四十七条、第四十八条；《中华人民共和国土地管理法》第六十五条；《中华人民共和国物权法》第一百二十条、一百五十二条的规定。

被告对其作出的行政处理决定未阐述其适用的程序，也未提供其适用程序的相关证据。

原告张**为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据：

1、身份证一份及户口登记卡复印件三份，用于证明原告主体资格及现在还有家庭成员是农村户口的事实；

2、（2013）麒行初字第5号判决书一份，用于证明原告第一次诉讼的事实；

3、被告对原告及其女婿颜**土地权属纠纷的处理决定一份，用于证明被告的第一次行政处理决定；

4、麒行复决（2013）4号行政复议决定书一份，用于证明麒麟区政府对被告的第一次行政处理决定予以撤销，并责令被告重新作出处理决定的事实；

5、麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书一份，用于证明被告的第二次行政处理决定；

6、麒行复决（2014）1号行政复议决定书一份，用于证明麒麟区政府对被告的第二次行政处理决定予以维持的事实；

7、民事调解协议书、询问笔录及原告与女婿颜**宅基地纠纷解决情况各一份，用于证明土地使用权的归属问题；

8、2005年9月13日蔡**委员会出具的证明一份，用于证实25平方米的空余宅基地系村委会于1978年批准给原告的，现仍属原告管理和使用的事实；

9、茨营**委员会出具的证明一份，用于证明原告与颜**宅基地纠纷一事，调委会于2011年8月16日组织双方调解未果的事实。

经质证，被告对原告提交的证据2、3、4、5、6均无异议；对证据1无异议，但认为该常住人口登记卡无法显示其与原告是同一户；证据7中的调解协议认为与本案无关，询问笔录只是针对个人而不是组织也与本案无关，至于宅基地纠纷解决情况，因原告并未参加，不能证明原告主张的事实；证据8，认为该证明证实25平方米宅基地1978年批准给原告，但事实上宅基地1983年才分配，故证明无效。证据9，并未证实争议宅基地的归属问题。

经庭审质证，本院认为，原告提交的证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，能证明案件事实，本院予以采信。被告提交的证据1，本院予以确认；证据2，能证实本案相关事实，本院予以采信；证据3，无法证实被告需要证明的内容，本院不予采信。

本院根据上述有效证据认定以下事实：

原告张**系麒麟区茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会一村人。1985年原告全家（除大女儿张**）农转非迁出该村。搬迁时，原告将1983年村上分配的0.54亩宅基地、25平方米空地托付给大女儿张**及其女婿颜**照管。1998年原告返回村里要求要回由女儿、女婿代管的土地和房屋，但二人未将0.54亩宅基地和25平方米空地归还原告。后颜**将0.54亩宅基地调换给本村村民张**使用。原告要求被告对其与颜**之间因0.54亩宅基地和25平方米的空地进行土地确权并作出行政裁决，被告在法定期限内对原告的申请是否受理以及是否确权均未作出书面答复，故原告于2013年4月26日诉至本院要求被告履行法定职责，本院于同年7月19日作出（2013）麒行初字第5号行政判决书，由被告于判决生效后十日内向原告张**履行对其与颜**之间因0.54亩宅基地和25平方米空地的土地所有权和使用权争议进行处理的法定职责。被告接到判决书后于2013年8月21日作出《茨营乡人民政府关于对茨营**委会蔡家一组张**与其女婿颜**土地权属纠纷的处理决定》，决定如下：1、因张**及其子女属非农业户口，不属于本村村民，农转非前留用给本户建盖住房的0.54亩宅基地和房前屋后25平方米的空地任何机关无权批准其作为宅基地使用，应当依法由集体收回，收回的宅基地可由本村集体经济组织分配给本村其他村民使用，涉及占用农用地的必须报经上级人民政府批准使用，已批准使用宅基地的除外。2、张**农转非前建盖的住房可依法确定集体土地使用权，房屋拆除后土地使用权依法由集体收回，1983年村集体分配给本户房前屋后25平方米的空地、0.54亩留用的宅基地，任何机关无权确定其使用权，应由本村集体经济组织收归集体所有。3、属于张**户农转非前承包的耕地应当交回本村集体经济组织。原告不服，向麒麟区人民政府申请复议，麒麟区人民政府于2013年11月4日作出麒行复决（2013）4号行政复议决定书，以被告作出的处理决定适用对象错误，内容不当为由，撤销了被告作出的《茨营乡人民政府关于对茨营**委会蔡家一组张**与其女婿颜**土地权属纠纷的处理决定》，责令被告重新作出处理决定。

被告于同年11月30日以申请人为张**，被申请人为茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会蔡**组，作出麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书，决定如下：1、因张**及其子女属非农业户口，不属于本村村民，农转非前留用给本户建盖住房的0.54亩宅基地和25平方米的空地任何机关无权批准其作为宅基地使用，茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会蔡**村民小组在收到该决定书之日起迅速组织村民召开村民会议经表决依法收回现由张**使用的土地。2、张**农转非前建盖的住房可依法确定集体土地使用权，使用权人不再使用或者房屋拆除后，茨营乡（现茨营镇）蔡家村委会蔡**村民小组召开村民会议经表决依法收回其土地使用权。

原告不服该处理决定，于2013年12月17日向麒麟区人民政府申请复议，麒麟区人民政府经复议后作出麒行复决（2014）1号行政复议书，维持了被告作出的麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书。原告不服，于2014年2月20日向本院提起行政诉讼。

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府是法律授权的负责对本行政区域内公民个人之间的土地所有权和使用权争议进行处理的行政机关，是作出本案土地使用权确权的合法行政主体。但本案原告张**一直以来均要求被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府对其与颜**之间发生的关于麒麟区茨营**委会蔡家村大地坡面积为0.54亩的土地权属纠纷进行处理以及对其房屋旁25平方米空地进行确权，从未要求过被告对其与曲靖市麒麟区茨营**委会一组的土地权属纠纷进行确权处理，而被告2013年11月30日作出的麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书却对张**与茨营**委会蔡家一组的土地权属作出处理，庭审中被告未能举证证明原告张**与茨营**委会蔡家一组存在土地使用权属纠纷并申请被告作出处理，故被告在该处理决定书中认定原告张**与茨营**委会蔡家一组存在土地使用权属纠纷缺乏事实依据，且其作出该行政处理决定所适用的程序未向法庭作出阐述并提交其适用程序所依据的相关证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别做出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；3、违反法定程序的；”。因此被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府于2013年11月30日作出的麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书认定的事实主要依据不足，程序违法，应依法予以撤销，并判令被告在一定期限内重新作出具体行政行为。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：

一、撤销被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府于2013年11月30日作出的麒区茨行处决（2013）1号行政处理决定书。

二、由被告曲靖市麒麟区茨营镇人民政府于本判决生效后15日内对原告张**的土地确权申请重新作出具体行政行为。

案件受理费50元免交。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省**民法院。

裁判日期

二〇一四年五月十五日