穆**与南通市规划局行政监督二审行政裁定书

审理经过

上诉人穆**因规划行政监督一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00011号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年4月3日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年4月2日，如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）作出选字第镇320682201300003号《规划选址意见》，同意南通市地方粮食储备库办理九华镇如海村10、11组南通粮食物流中心项目的选址，用地面积约166667.0平方米，建筑面积约43800平方米。

2014年10月18日，穆**向南通市规划局提交《依法查处行政申请书》，认为根据《建设项目选址规划管理办法》第七条规定，地级、县级市级人民政府计划行政主管部门审批的建设项目，由该市人民政府城市规划行政管理部门核发选址意见书。南通**中心项目是由南通**革委员会审批的，按照《建设项目选址规划管理办法》第七条应该由南通市规划局核发选址意见书。如皋市住建局没有权限发放该项目的规划选址意见书。请求被告南通市规划局对“如皋市住建局没有审批权限、滥用职权、擅自发放《规划选址意见书》编号：选字第镇320682201300003”立案查处并撤销此选址意见书。同年10月22日，南通市规划局作出答复，认为根据城乡规划属地管理的原则，南通**中心的建设项目选址意见书应由如皋市住建局核发。穆**不服，向原审法院提起行政诉讼。请求依法确认南通市规划局履职行为违法并责令南通市规划局立即对“如皋市住建局没有审批权限、滥用职权、擅自发放《规划选址意见书》编号：选字第镇320682201300003”立案查处并予以撤销。

一审法院认为

原审法院认为，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。理由如下：行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生影响的行为，这里的行政职权是一种法律赋予的公共管理职能，一旦作出即会对相关当事人产生法律上的羁束效力。而上级行政机关对下级机关的监督职能则是建立在层级、隶属关系的基础之上，属于行政权力系统内部运行的范畴，监督权力的行使直接作用于下级行政机关，属于内部事项，不属于对外履行职责，并不对当事人的权利义务产生直接影响，也不会对当事人产生法律上的羁束效力。同时，法律并没有赋予司法审判权调整行政权力之间运行关系的职能，人民法院不能突破法律规定而将司法审查的范围延伸到行政机关的内部管理中去。

本案中，穆**起诉要求责令南通市规划局对如皋市住建局发放《规划选址意见书》进行立案查处并予以撤销，实质上就是要求南通市规划局履行对如皋市住建局的监督职责。即使南通市规划局具有该监督职责，也属于行政机关内部管理行为，不直接对穆**的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼所审查的行政行为的范畴。穆**提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。原审法院根据修改前的《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回穆**的起诉。

上诉人诉称

穆**不服原审裁定，向本院提起上诉称，案涉建设项目属于南**改委立项，选址意见书应由南通市规划局发放如皋市住建局发放选址意见书的行为违法。上诉人要求南通市规划局查处，系为保留上诉人土地的完整，南通市规划局不履行职责违法，且对上诉人的合法权益产生影响。请求二审法院撤销原裁定，将本案发回重审或查清事实后依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人南通市规划局未提交书面答辩意见。

穆**提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经书面审查，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。

本院认为

本院认为，本案争议焦点在于原审裁定驳回穆**的起诉是否正确。根据修改前的《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款规定，建设项目选址意见书是建设项目在报送有关部门批准或者核准前，建设单位向城乡规划主管部门申请核发。据此，建设项目选址意见书是建设项目正式立项前的规划管理措施，主要审查拟建建设项目是否符合城乡规划的要求。

本案中，如皋市住建局所作规划选址意见系根据南通市地方粮食储备库的申请及有关部门意见作出的行为，该行为对建设项目正式实施后所涉及的房屋、土地等相关权利义务不产生直接影响。穆**提起诉讼的目的是要求南通市规划局对履行监督职责，撤销《规划选址意见书》。南通市规划局履行监督职责的行为属于行政机关内部管理行为，对于穆**的权利义务不产生直接影响。穆**对此提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。

综上，原审裁定驳回穆**起诉正确，本院予以维持。穆**的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年六月一日