薛**与常州市新北区城市管理行政执法局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人薛**因城管行政处罚一案，不服常州市新北区人民法院（2015）新行初字第29号判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月11日受理后，依法组成合议庭于2015年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人薛**及其委托代理人张**和徐**，被上诉人常州市新北区城市管理行政执法局（以下简称新北城管局）的法定代表人陶**和委托代理人项寅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经庭审举证质证认定，原告薛**位于市新北**墅村委李家村的房屋已依据协议拆迁完毕。2014年5月12日，被告接新北**墅村委举报，反映原告薛**未经许可擅自在陈*村委李家村堆放集装箱一只。被告受理后，以原告涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，责令原告停止乱堆放行为并于同年5月14日之前整改完毕，原告未予整改。同年5月15日，被告对该集装箱采取证据先行登记保存措施并将集装箱安放在新北区春江镇锦丰停车场内。调查过程中，被告发现原告放置集装箱的行为涉嫌违法建设，并立案进一步查处。经调查听证，被告于2014年12月12日作出常新城执罚字（2014）第CJG-003号《行政处罚决定书》，限原告于决定书送达之日起七日内到常州市新北区春江镇锦丰停车场内自行拆除该集装箱并送达原告。原告不服，诉至法院。

一审法院查明

原审法院另查明，原告薛*大诉被告新北城管局对涉案集装箱证据先行登记保全的行政强制一案，要求法院撤销该证据先行登记保存通知，并将涉案集装箱归还原告。该院于2014年9月10日立案受理，并作出（2014）新行初字第106号行政判决：驳回薛*大要求撤销新北城管局于2014年5月15日作出的常新城执登存字（2014）第0004749号证据先行保存登记通知以及归还涉案集装箱的诉讼请求。薛*大不服，提起上诉。2015年3月30日，本院作出（2015）常行终字第49号行政判决：驳回上诉，维持原判。

一审法院认为

原审法院认为，一、关于职权和管辖权问题。根据《行政诉讼法》第三十二条的规定，被告应当提交作出行政行为的法律、法规、规范性文件依据。本案中，被告已对职权和管辖权的依据予以列举，内容齐全。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，**务院或其授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。常州市是经**务院授权、江苏省人民政府决定开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，被告作为常州市设立的集中行使行政处罚权的区级行政机关，具有行使市容环境卫生管理、城市规划、绿化、公安交通管理等相关行政处罚权，且原告在庭审综合辩论中对此也予以认可。集装箱作为大型装货容器，不得在任意区域和空间随意设置，薛**在本市新北区春江镇陈墅村委李家村设置集装箱，涉嫌行政违法，区城管局立案调查，并无不当。据此，被告具有城市规划方面的行政处罚法定职权和管辖权。二、关于事实认定。被告提供的证据足以证明，原告放置集装箱的地点为城市轨道交通备用地，原告未经许可在上述地点擅自堆放集装箱，并在集装箱内放置床铺、通电等事实。三、关于法律适用。违法建设是行政管理中的常用概念，是指在规划控制区范围内，未经建设、规划行政主管部门批准或违反建设审批规定的建设项目，未按规定取得有关建设许可证的建设行为。在法律上，与之对应是指违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划管理、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。本案关键在于对案涉集装箱的性质认定，即是否属于建筑物或构筑物。本案原告在集装箱内设置床铺、通电，通过房屋化改造使集装箱具备居住、生产等适合人员活动的条件和功能，此时集装箱的属性已从单纯的装运容器变更为适合生产生活的构筑物，改建过程属于建设行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告在未获得规划许可的情况下，擅自在规划备用地区域内堆放具有生产、生活功能集装箱的行为，构成违法建设。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，对原告违法建设行为进行查处，作出责令原告限期拆除的行政处罚执法目的正当、符合法律规定。原告的诉辩意见法院不予采纳。综上，被告作出常新城执罚字（2014）第CJG-003号《行政处罚决定书》，证据确凿，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回原告薛**要求撤销被告常州市新北区城市管理行政执法局作出的常新城执罚字（2014）第CJG-003号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回原告薛**要求被告常州市新北区城市管理行政执法局归还涉案集装箱的诉讼请求。案件受理费50元，由原告薛**负担。

上诉人诉称

上诉人薛**上诉称，1、行政处罚超越职权，上诉人行为应受《中华人民共和国土地管理法》的调整，而不应受《中华人民共和国城乡规划法》的调整。2、上诉人放置集装箱是为了便于农业生产；集装箱不是建筑物或构筑物；上诉人未把集装箱放到公共场地，未影响城乡规划；未将集装箱用于生产经营活动；上诉人未对集装箱进行房屋化改造，未通水、开门、开窗或者安装空调等。3、原审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条错误。故请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销被诉的行政处罚决定书；3、被上诉人归还涉案集装箱；4、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人新北城管局当庭答辩称：1、我局具备做出涉案行政处罚决定的法定职权及管辖权。2、上诉人违法事实清楚，根据我局提供的集装箱内财物清单登记表，上诉人在其中配备了被子、塑料盆、电热水壶、鞋子、拖线板、炒锅、食用油、电饭锅、调味剂、电视机顶盒、灯具等生活用具，上诉人对集装箱的改造主要表现在内部房屋化改造。上诉人称其未对集装箱进行改造，与事实不符。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、第一组证据：案件受理登记表；案件立案审批表；责令改正通知及送达照片；证据先行登记保存审批表；证据先行登记保存通知书；证据先行登记保存现场笔录；执法现场照片；保存保管现场照片；财物清单登记表；工作人员邓**、陈**的行政执法证；韩**的身份证及工作证明。2、第二组证据：证据登记保存现场的录像资料；薛**取出集装箱内物品的录像资料；新**管局送达听证告知书的录像资料；新**管局听取薛**陈述申辩的录像资料；行政处罚决定书送达的录像资料。3、第三组证据：新**管局对韩**、王**的调查询问笔录；王**身份证复印件及工作证明；调查人员汪*、沈*行政执法证复印件；立案案由内部讨论记录；案件立案审批表；违法事实认定书；调查过程中新**管局向规划部门调取的材料；薛**户籍证明；新**管局向春江镇人民政府发出的协调处理函；春江镇人民政府向薛**发出的协商通知；送达回执；案件调查终结报告；行政处罚讨论记录；案件处理审批表；行政处罚听证告知书及送达回证；薛**听证申请书；薛**代理人授权委托书及律师事务所函；谈话笔录；听证通知书及送达材料、听证公告及张贴照片、听证笔录；听证后的集体讨论记录及案件处理审批表；行政处罚决定书及送达材料。4、法律、法规及其他规范性文件依据有：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第三十七条第二款；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条；《国**公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）；《**务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国*（2002）17号）；《**务院法制办公室关于在江苏省常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）230号）；《江苏省人民政府法制办公室关于在常州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏**（2001）58号）；《常州市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（常政发（2002）153号）；《常州市人民政府关于颁发常州市城市管理相对集中处罚权暂行办法的通知》（常政发（2002）229号）；《常州市政府关于城市规划、绿化部分行政处罚权实行相对集中的决定》（常政发（2006）29号）；《关于进一步明确区级政府城市管理职权的若干意见》（常政发（2006）34号）；《常州**委员会关于明确常州市城市管理行政执法局机关机构编制的通知》（常*（2002）46号）；《常州**委员会关于明确各区城市管理行政执法局管理体制、编制的通知》（常*（2002）47号）。

原审原告向原审法院提交的证据材料有：现场执法照片14张，证据先予保存现场执法影像；中国新闻网关于土地流转的新闻、新龙生态林项目动迁纪实、常州日报关于森林公园内集装箱整治的报道；常政办依（2014）31号常州市政府信息公开告知书、常新政告（2014）第11号新北区政府依申请公开政府信息告知书、江苏**厅办公室的答复、常国土（依）（2014年］第77、159、177号常州市国土资源局信息公开申请告知书；江苏省人民政府办公厅政府信息公开申请答复告知书。

本院经审查认定，原审法院认证正确。

上诉人庭审中提交的新证据有：1、常州市**有限公司关于薛焕大、薛**、周**、刘*等要求政府信息公开的情况说明及其所附的常州市人民政府（2015）第93号征收土地方案公告；2、常州市国土资源局常国土征补（2015）第109号征地补偿安置方案公告；3、新北区农村合作经济组织付款凭证；4、1993年农业生产责任制和经营经济分户合同；5、常州日报春江镇人民政府2015年8月18日公告。以上证据证明被上诉人做出行政处罚时上诉人放置集装箱的地点是上诉人的耕地，是为农业生产服务的，不是建设行为，符合国土资源相关法律规定。

被上诉人认为，新证据1和2不能证明其观点，而是证明集装箱堆积地已经成为轨道交通备用地，并被规划部门列入规划控制地块；新证据3、4和5的真实性无法核实，且与本案无关。

结合双方质证意见，根据证据采信规则，上诉人提供的新证据不符合证据关联性要求，本院不予采信。

本院查明

本院经审理查明，薛*大系常州市新北区春江镇陈*村委李家村村民，该村已被征收，其房屋已协议拆迁完毕，现处于安置过渡阶段。2014年4月，薛*大以看护耕地为由，在未办理规划许可手续的情况下，在陈*村委李家村堆放集装箱一只，并将该集装箱进行房屋化改造用于生活起居。涉案集装箱堆放地点位于轨道交通发展备用地。2014年5月12日，新北城管局接到陈*村委举报后立案受理，认为薛*大前述行为涉嫌违反《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十四条第一款的规定，故书面责令薛*大于2014年5月14日前整改完毕。薛*大在前述规定限期内未予整改。2014年5月15日，新北城管局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对涉案集装箱采取证据先行登记保存措施，并将集装箱安放在锦丰停车场内。前述执法过程中，新北城管局工作人员出具了行政执法证，并制作了财物清单登记表。2014年5月20日，新北城管局对陈*村委副书记韩**、百丈街道办事处工作人员王**进行了调查，并制作了调查询问笔录。2014年5月22日，新北城管局召开薛*大案件立案案由讨论会，会议决定以违法建设案由进一步查处。2014年5月22日，新北城管局认定薛*大的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条的规定，以薛*大的行为涉嫌违法建设为由立案查处。2014年7月24日，新北城管局作出书面违法事实认定，认定薛*大作出前述行为未取得建设工程规划许可，建议向规划部门进一步调查取证。后新北城管局向规划部门调取了涉案集装箱堆放地点的相关规划材料。2014年9月10日，新北城管局致函春江镇人民政府，委托春江镇人民政府协调处理薛*大擅自设置集装箱的相关事宜。同日，春江镇人民政府书面通知薛*大于次日上午10时到百丈街道310会议室协商集装箱归还事宜；但薛*大拒绝协商。2014年9月23日，新北城管局集体讨论后决定，拟对薛*大作出没收涉案集装箱并罚款900元的行政处罚决定。同日，新北城管局书面告知薛*大拟作出的行政处罚决定，并告知薛*大有陈述、申辩和要求听证的权利。2014年9月25日，薛*大向新北城管局书面申请听证，并委托北京在明律师事务所张**律师为其代理人。2014年11月3日，新北城管局书面通知薛*大及其委托代理人张**具体听证时间。2014年11月23日，新北城管局作出书面听证公告，并在春江镇城管办门前宣传栏内进行了公告。2014年11月13日，新北城管局在百丈街道办事处举行了听证，薛*大及其委托代理人张**参加了听证会。2014年11月21日，新北城管局根据听证会上薛*大及其委托代理人的陈述和申辩，经集体讨论，决定给予薛*大限七日内到锦丰停车场内自行拆除集装箱的行政处罚。2014年12月12日，新北城管局作出涉案行政处罚决定，认定薛*大将涉案集装箱进行房屋化改造成为用于生活起居使用的建筑物，该行为适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规查处；违法建设所在地的土地性质不影响对违法建设行为的查处，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款、第六十二条的规定，结合规划主管部门公示及相关材料，综合本案实际情况，决定给予薛*大限本决定书送达之日起七日内到锦丰停车场内自行拆除集装箱的行政处罚决定，同时告知了薛*大有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。同日，新北城管局对前述处罚决定书进行了留置送达。薛*大不服新北城管局作出的前述处罚决定，向常州**民法院提起行政诉讼。

另查明，新**管局于2014年5月15日作出的常新城执登存字（2014）第0004749号证据先行保存登记行为的合法性，已经常州市新北区人民法院（2014）新行初字第106号一审行政判决和本院（2015）常行终字第49号终审行政判决所确认。

本院认为

本院认为，本案焦点在于上诉人使用集装箱的行为是否属于建设行为。根据新**管局在一审中提供的证据材料，足以证明薛**在集装箱内设置床铺、通电的同时，还配置了被子、塑料盆、电热水壶、鞋子、拖线板、炒锅、食用油、电饭锅、调味剂、电视机顶盒、灯具等生活用具，这些足以证明上诉人堆放并使用集装箱的目的是将集装箱进行房屋化改造。无论这种改造是用于居住，还是用于上诉人所称的用于堆放农用用具、便于农业生产，都是对集装箱原有功能的改变，是对集装箱所进行的房屋化改造。这种房屋化改造使得集装箱具有建筑功能，依法应当受到规划等法律法规的规范。上诉人在未获得规划许可的情况下，擅自堆放集装箱并对集装箱进行房屋化改造，其行为构成违法建设。新**管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，对前述违法建设行为进行查处，作出责令上诉人限期拆除的行政处罚决定，目的正当，适用法律正确。上诉人的上诉理由，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人薛良大负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十八日