承德市**发区海绵厂与承德市双桥区人民政府规划行政管理及行政赔偿纠纷再审行政判决书

审理经过

再审申请人承德市**开发区海绵厂与被申请人承德市双桥区人民政府规划行政管理及行政赔偿纠纷一案，河北省兴隆县人民法院（2008）兴行初字第3号行政判决。双方均不服该判决上诉至本院，本院于2011年3月11日作出（2010）承行终字第6号行政判决，已经发生法律效力。承德市**开发区海绵厂不服，向河北**民法院提出申诉。河北**民法院于2014年5月20日作出（2014）冀行申字第21号行政裁定书，裁定：一、本案指令承德**民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。本院依法另行组成合议庭，由审判员王**担任审判长、审判员黄**、代理审判员祁**三人组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭进行了审理。申请再审人承德市**开发区海绵厂的法定代表人张**及委托代理人钟**、张**、被申请人承德市双桥区人民政府的委托代理人王**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明事实，承德市双桥区雹神庙村村民张**于1993年11月6日与雹**委会签订租用土地协议，约定张**临时租用村委会地处京承公路东的非耕地lOO㎡（南北长10m，宽10m）作为建筑材料装饰厂临时建筑用地，租用时间为从1994年2月1日至1997年2月1日，并约定在租用期间，如遇国家建设占地，张**无条件服从，占地费按月计算终止合同。经张**申请，承德市**开发区建设局于1994年3月10日为张**颁发了010号《建设用地规划许可证》，以及《建设工程规划许可证》，许可张**占用雹神庙村口京承公路东侧198㎡的土地建设建筑材料装饰厂，并核定建设性质为临时建筑，即建筑面积为30㎡的一层砼板式组装活动房，使用期限自1994年3月20日至1996年3月20日。经张**向承德市工商**业开发区分局提交注册登记申请，该工商分局于1994年5月26日为其核发了个人独资企业营业执照，成立承德市**开发区海绵厂（即本案原告）。该土地租用协议规定的租用期限到期后，原告又于1998年7月1日与雹**委会签订土地租赁协议，约定原告租用村委会地处京承公路东（原临时活动板房处）的非耕地南北长37延长米建临时建筑使用，租用期限自1998年7月1日起至2028年6月30日止。并约定在租用期间，如遇国家占地海绵厂方无条件服从。占地费归村，地上附着物归海绵厂，土地租赁费按月计算。经原告向承德市**开发区建设局申请，开发区建设局分别于1994年9月16日和18日为原告颁发了007号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，许可原告在开发区西区、京承公路东侧占用210㎡的土地建设105㎡的厂院及仓库，建筑性质为临时建筑，使用期限自1994年9月起至1996年9月止。1994年原告依审批进行了建设，使用到期后，又经原告申请，承德市**开发区建设局又于1996年12月26日批准原告占地390㎡原址翻建砖混结构、建筑高度限制在6m以下的厂房、办公用房，并于1996年12月28日为原告颁发了032号《建设用地规划许可证》，又于1997年6月28日为原告颁发了032号《建设工程规划许可证》，批准原告进行建设。原告依审批进行了建设。

2007年2月，被告牵头会和有关部门查处双桥行政区划范围内的违法建设行为。2007年4月27日，被告对原告作出承双政（2007）31号即双桥区人民政府《关于拆除雹神庙村、武烈河西岸违法建设》的通知，并送达原告。通知中决定对雹神庙村、武烈河西岸的违法建设进行拆除，并要求原告必须在2007年5月10日前自行拆除违法建设。对不自行拆除违法建设的，将依法进行强制拆除，并依此通知拆除了原告的厂房及办公用房。原告不服，向承德市人民政府申请行政复议，要求撤销被告所作的拆除通知并要求被告赔偿经济损失。市政府对被申请的具体行政行为未作实体审查，以“原建筑己经拆除，形成既定事实，赔偿损失应向人民法院提出诉讼”为由，于2007年9月17日终止了行政复议。故原告诉至本院。拆除前原告委托承德天**责任公司对原告被拆迁房屋及地上附着物的补偿价值进行评估，天**司于2007年5月15日做出了拆迁补偿资产评估报告。评估值为910695.43元。其中经开发区建设局批准建设的永久性建筑为390㎡，评估值为424710元，现已超过使用期限的临时建筑及其它附属物评估值为485985.43元；另外因拆除行为造成原告停产停业期间支付的职工工资（2007年5月一个月）7758.元。原告的直接经济损失合计为432468.33元。

一审判决认为，被告对原告作出的拆除违法建设的通知，其内容是决定限期拆除原告的违法建筑，超期将依法强制执行，是要求原告必须履行义务，具有强制力，不符合行政指导的特征，对原告的权利义务产生直接影响，实质上是对原告作出行政处罚的具体行政行为，并依据该通知拆除了原告的建筑，具有可诉性。被告关于原告所诉主体错误、诉讼请求不存在，以及被告的行为是行政指导的观点不能成立。根据当时正在实行的《中华人民共和国城市规划法》第40条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收建筑物、构筑物或者其他设施……据此规定，对违法建筑实施行政处罚的执法主体应为城市规划行政主管部门，并应依照行政处罚的程序进行，而不是由人民政府直接实施。故被告对原告实施的行政处罚属超越职权。另外，在原告被拆除的建筑物中，有一部分系经规划行政主管部门批准建设并颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的合法性建筑。被告认定其为违法建筑并予以拆除的主要证据不足，所作处罚决定未适用法律，未依照法定程序进行，故其所作的具体行政行为违法。原告诉请确认被告拆除原告该部分建筑行为违法的请求成立，本院应予支持，被告对拆除该部分建筑给原告造成的直接经济损失应予赔偿，即应赔偿拆除390㎡厂房及办公用房的损失424710元以及造成原告停产停业期间支付的职工工资7758.33元，两项合计为432468.33元。原告诉请对该部分损失进行赔偿的请求成立。被拆除的其他建筑物及附属设施均为超过使用期限的临时建筑，根据河北省人民政府于1998年1月1日颁布实施的《河北省城市临时建设和临时用地规划管理办法》第11条之规定，己到使用期限的临时建筑，使用人必须无条件拆除，故对该损失不予赔偿。原告诉请对该部分损失进行赔偿的请求于法无据，应予驳回。原告诉请被告赔偿搬迁费、误工费、多支出的土地租赁费、办公室出租费等费用，均属非直接损失，不属国家赔偿范围，依法应予驳回。原告诉请被告对原告工厂给予合理安置，不属行政赔偿诉讼审理范围，亦给予驳回。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第4项、第25条第1款、第28条第7项及《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第34条和《最**法院关于执行，﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第57条第2款第2项之规定，判决如下：一、确认被告承德市双桥区人民政府决定拆除原告390平方米厂房及办公用房的具体行政行为违法。二、被告承德市双桥区人民政府于判决生效之日起十五日内赔偿原告承德市**开发区海绵厂经济损失人民币432468.33元。三、驳回原告承德市**开发区海绵厂的其他诉讼请求。

本院查明

本院二审查明的事实，承德市双桥区雹神庙村村民张**于1993年11月6日与雹**委会签订租用土地协议，约定张**临时租用村委会地处京承公路东的非耕地lOO㎡（南北长10m，宽10m）作为建筑材料装饰厂临时建筑用地，租用时间为从1994年2月1日至1997年2月1日，并约定在租用期间，如遇国家建设占地，张**无条件服从，占地费按月计算终止合同。经张**申请，承德市**开发区建设局于1994年3月10日为张**颁发了010号《建设用地规划许可证》，以及《建设工程规划许可证》，许可张**占用雹神庙村口京承公路东侧198㎡的土地建设建筑材料装饰厂，并核定建设性质为临时建筑，即建筑面积为30㎡的一层砼板式组装活动房，使用期限自1994年3月20日至1996年3月20日。经张**向承德市工商**业开发区分局提交注册登记申请，该工商分局于1994年5月26日为其核发了个人独资企业营业执照，成立承德市**开发区海绵厂。1998年7月1日开发区海绵厂与雹**委会签订土地租赁协议，约定原审原告租用村委会地处京承公路东（原临时活动板房处）的非耕地南北长37延长米建临时建筑使用，租用期限自1998年7月1日起至2028年6月30日止。并约定在租用期间，如遇国家占地海绵厂方无条件服从。占地费归村，地上附着物归海绵厂，土地租赁费按月计算。经开发区海绵厂向承德市**开发区建设局申请，开发区建设局分别于1994年9月16日和18日为开发区海绵厂颁发了007号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，许可开发区海绵厂在开发区西区、京承公路东侧占用210㎡的土地建设105㎡的厂院及仓库，建筑性质为临时建筑，使用期限自1994年9月起至1996年9月止。1994年开发区海绵厂依审批进行了建设，后经原审原告申请，承德市**开发区建设局又于1996年12月26日批准开发区海绵厂占地390㎡原址翻建砖混结构、建筑高度限制在6m以下的厂房、办公用房，并于1996年12月28日为开发区海绵厂颁发了032号《建设用地规划许可证》，又于1997年6月28日为开发区海绵厂颁发了032号《建设工程规划许可证》，批准开发区海绵厂进行建设。开发区海绵厂依审批进行了建设。

2007年2月，双桥区人民政府牵头，会同有关部门查处双桥行政区划范围内的违法建设。2007年4月27日，双桥区人民政府作出承双政（2007）31号即双桥区人民政府《关于拆除雹神庙村、武烈河西岸违法建设》的通知，并在开头署名“张**”，送达给开发区海绵厂。2007年5月10日开发区海绵厂的法定代表人张**与大石庙镇人民政府签订协议，其中第二条明确：“此处建设没有正式的审批、规划手续，属于违法建设。”第三条：“……搬迁等费用按每建筑平方米300元支付。”开发区海绵厂于2009年10月19日共领取了259572.72元钱的搬迁费。2007年5月10日开发区管委会出具《关于驻区企业海绵厂厂房建筑情况的说明》：“……该企业以租赁方式，长期租赁该村京承路东、非耕地建筑厂房390㎡，建设时间为1994年。所批地上建筑全部为临时建筑，……1994年再次申请翻建，经区有关部门立项、审核，同意在临建的基础上进行翻建。该建筑土地租赁合同中明确约定为临时性建筑，所批证件是在原临建基础上进行翻建，建筑性质没发生改变…..”随后，开发区海绵厂按照与大石庙镇政府签订的协议，自行拆除了“有用的东西”后，由区政府组织的人员，用闫永强的工具对雹神庙村，包括开发区海绵厂在内的同样的建筑进行了拆除。2007年5月8日开发区海绵厂自行委托承德天**责任公司对其房屋建筑及地上附属物进行了评估，承德天**责任公司于2007年5月15日作出承德天元评报字（2007）第140号“承德市高新技术产业开发区海绵厂拆迁补偿资产评估报告书”，评估值为910695.43元。其中经开发区建设局批准建设的永久性建筑为390㎡，评估值为424710元，现已超过使用期限的临时建筑及其它附属物评估值为485985.43元；另外因拆除行为造成原审原告停产停业期间支付的职工工资（2007年5月一个月）7758.33元。原审原告的直接经济损失合计为432468.33元。

2007年9月17日承德市人民政府依据开发区海绵厂要求“撤销原审被告所作的拆除通知并要求原审被告赔偿经济损失”的复议申请，作出：“原建筑己经拆除，形成既定事实，赔偿损失应向人民法院提出诉讼”，终止了行政复议。开发区海绵厂随后向承德**民法院提起行政诉讼，中院裁定由兴隆县人民法院进行审理。

河北省兴隆县人民法院于2009年10月1日作出（2008）兴行初字第3号行政判决，双方均不服，分别于2009年10月12日和2009年10月23日向本院提起上诉。本院在审理过程中，承德市双桥区人民政府以承德市**发区管委会为承德市**发区海绵厂颁发的032号《建设工程规划许可证》违法为由提起行政诉讼，请求确认032号《建设工程规划许可证》违法。承德市双桥区人民法院于2010年5月28日以（2010）双桥行初字第30号立案，同日申请承德**民法院指定管辖。承德**民法院于2010年6月1日指定围场满族蒙古**民法院审理此案。围场满族蒙古**民法院于2010年6月8日以（2010）围行初字第15号立案审理。承德市双桥区人民政府于2010年6月4日向本院提出申请，要求中止承德市**发区海绵厂诉承德市双桥区人民政府规划行政管理及行政赔偿案。

根据最**法院﹤关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释﹥第五十一条（六）项：“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼”。本院于2010年6月14日作出（2010）承行终字第6号行政裁定：此案中止审理。

围场满族蒙古**民法院于2010年9月3号以（2010）围行初字第15号行政判决，确认032号《建设工程规划许可证》违法。承德市**发区管委会，承德市**开发区海绵厂均提出上诉至承德**民法院。承德**民法院于2011年2月14日作出（2010）承行终字第69号行政判决：驳回上诉，维持原判，并送达当事人。

本院二审认为，承德市双桥区人民政府于2007年4月27日作出的承双政（2007）31号《关于拆除雹神庙村、武烈河两岸违法建设的通知》，其内容是限期拆除辖区内的违法建筑，超期将依法强制执行。此“通知”是具有强制力的具体行政行为。虽然署名给开发区海绵厂送达，但也只对其违法建筑产生强制力；开发区海绵厂与大石庙镇政府于2007年5月10日以“协议”的形式，认可了自己的建筑为“没有正式的审批、规划手续，属违法建设”，同意接受双桥区人民政府的补偿并拆除建筑。而开发区海绵厂已实际领取了上述补偿钱款后，再诉请双桥区人民政府给予赔偿于法无据。

承德天**责任公司于2007年5月15日作出的拆迁补偿资产评估报告系承德市高新技术产业开发区海绵厂单方自行委托的评估，其行为违反有关评估的相关法律程序方面的规定，现因建筑物早已消失，其评估结果真实与否无从查证，本院对此不予确认。

（2008）兴行初字第3号行政判决部分支持上诉人**产业开发区海绵厂诉讼请求的依据即“承德市**开发区建设局为承德市**发区海绵厂1997年6月28日颁发的编号032号《建设工程规划许可证》”，现已被生效的（2010）围行初字第15号行政判决和（2010）承行终字第69号行政判决确认违法。一审判决支持承德市**发区海绵厂诉讼请求的根据不能成立，因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项之规定，判决一、撤销兴隆县人民法院（2008）兴行初字第3号行政判决；二、驳回承德市**发区海绵厂的诉讼请求。

再审申请人承德市高新技术产业开发区海绵厂申诉称，申诉人不服承德**民法院（2010）承行终字第6号行政判决，提出申诉要求重新审理，支持申诉人要求赔偿经济损失的诉讼请求。事实和理由：一、二审判决认定事实、适用法律、法规明显错误，采信证据有误，程序违法。一、双桥区政府拆迁超越职权程序违法。双桥区人民政府以承双政（2007）31号《关于拆除雹神庙村、武烈河两岸违法建设的通知》，对申请人海绵厂强制拆迁，属于超越职权，违反《中华人民共和国城市规划法》第40条的规定，没有按照行政处罚程序进行，对违法建筑实施处罚的主体是城市规划行政主管部门，而不是县区人民政府实施，因此双桥区人民政府违法行政，对海绵厂所造成的经济损失应当承担法律责任。申请人海绵厂诉双桥区人民政府行政赔偿一案，得到一审法院支持。双桥区人民政府规避所承担的法律责任，却对开发区建设局颁发的《建设工程规划许可证》提起行政诉讼，掩盖其承双政（2007）31号红字文件的违法性，逃避其法律责任。二、被申请人所作出的具体行政行为违法。1、双桥区政府所作出的具体行政行为内容违法，“拆迁通知”是针对违法建筑，而海绵厂的是合法建筑。双桥区有关领导和工作人员不认知，不深入调查核实，搞一刀切，给海绵厂造成巨大的经济损失。2、双桥区人民政府对所作出的具体行政行为认定违法。通知是双桥区人民政府直接下发给申诉人，是在没有任何证据的情况下主观臆断地认为申诉人的建筑为“违法”。三、认定错误。终审判决认为开发区海绵厂与大石庙镇政府于2007年5月10日以“协议”的形式，认可了自己的建筑为“没有正式的审批、规划手续，属违法建设”，同意接受双桥区人民政府的补偿并拆除建筑。而开发区海绵厂已实际领取了上述补偿钱款。以上认定有误，一是海绵厂与大石庙镇政府“协议”不属于拆迁补偿协议，而是拆迁搬运费协议。二是申诉人从未同意过拆迁，也从未领取过拆迁补偿费。四、开发区建设局颁发的032号《建设工程规划许可证》合法、有效。第一、开发区建设局土地局双重职能，是一套人员两块牌子，作为开发区管委会下设负责开发区规划管理工作颁发的032号《建设工程规划许可证》是依法履行职责行为，且颁发《建设工程规划许可证》不仅是申诉人一份，所属开发区行政区域范围内开发建设企业都由此局颁发。第二、申诉人具有合法资质，属于合法企业，有市工商局开发区分局1994年5月26日核发的《个人独资企业营业执照》。申请人于1998年7月同雹神庙村委会签订的非耕地《土地租赁协议书》。申请人于1996年12月填写申请开发区建设局用地规划申请表，经镇、村有关部门签字盖章同意并报开发区有关部门和主管领导批准，开发区建设局于1996年12月28日颁发《建设工程规划许可证》。因此，颁发《建设工程规划许可证》手续完备，材料齐全，程序合法。综上，请求河北**民法院撤销承德**民法院（2010）承行终字第6号行政判决，支持申请人要求赔偿各项经济损失1862，843.53元的请求。

被申请人承德市双桥区人民政府答辩称，一、答辩人作出的承双政（2007）31号通知合法有效，并不违反法律规定。2007年4月27日答辩人作出的《关于拆除雹神庙村、武烈河西岸违法建设的通知》是根据中**市委承发（2007）5号文件《关于坚决查处市区和郊区违法占地违法建设的决定》作出的，是对该决定的部署和落实，是查处市区和郊区违法占地违法建设的一部分，按照该决定的工作方案要求，本次拆违活动的工作方法为按照属地管理原则，政府牵头，部门联动，答辩人为牵头单位；按工作步骤---实施拆除阶段，对正在发生的违法建设，经教育动员拒不自行拆除的，按属地管理原则，分别由双桥区政府、开发区管委会牵头组织，市政府统一协调调度，由有关行政执法机关组织拆除，并进行处罚，拆除费用由被拆户承担；从保障措施看，有22个单位参加。答辩人作出的通知也是在此背景下作出的。因此，该通知答辩人是以牵头组织者身份出现的，并不是以具体实施者身份出现，在通知内容中“对不自行拆除违法建设的，将依法进行强制拆除……”，依法进行强制拆除，正确理解为“按法律规定，由由有关行政执法机关组织拆除，并进行处罚，”，这和市委的决定精神是一致的，不能片面的理解为由答辩人直接强制拆除。因此，答辩人所作的通知对行政相对人而言并非是行政处罚，行政主体合法，权限适当，并不存在超越职权的行为。二、再审申请人的建筑属于违法建设，应当自行拆除。1、从1993年及1998年两份土地租赁合同内容看，所占用土地均为村集体非耕用地，建筑形式为临时建筑，并注明如遇国家建设占地，无条件服从；从批准文件看，1994年及1996年文件均注明临时建筑；2007年5月10日，开发区管委会关于海绵厂厂房建筑情况说明，被拆除厂房属于原址翻建，性质属于临时建筑，同时，2007年5月10日，再审申请人与双桥区大石庙镇政府签订的协议书中也注明“此处建设没有正式的审批、规划手续，属于违法建设。乙方同意对违法建筑自行拆除。”2、根据《河北省城市规划条例》第25条及《河北省城市临时建设和临时用地规划管理办法》第11条规定，临时建筑使用期满，使用人应当拆除建筑物，清理场地，恢复原貌。三、1997年6月28日开发区建设局所发的编号为032号建设工程规划许可证违反法律规定。1、开发区建设局在缺少土地管理部门用地手续的情况下，为申请人办理建设工程规划许可证违反《河北省城市规划条例》第32条规定，办证违法。2、在建设用地规划申请表中建设性质一栏空白，如该建筑为临时建筑，已经过期，应自行拆除；如该建筑为永久性建筑，则违反《河北省城市规划条例》第25条规定。

再审申请人承德市**开发区海绵厂再审中提交的证据：在一、二审中提交证据如下：1、2007年4月27日承德市双桥区人民政府做出承双政（2007）31号《关于拆除雹神庙村、武烈河两岸违法建设的通知》，拟证明被告向原告送达了该通知书，认定原告的建筑为违法建设并限期拆除。2、2007年9月17日承德市人民政府承政复终字（2007）13号行政复议终止通知书，拟证明承德市人民政府认定拆除原告建筑已成事实，要求赔偿损失应向法院起诉。3、承德市工**开发区分局1994年5月26日为原告核发的《个人独资企业营此执照》，拟证明原告是合法企业。4、原告于1996年12月10日申请开发区建设用地规划申请表；5、承德市**开发区建设局（下称承**发区建设局）1996年12月28日为原告颁发的032号《建设用地规划许可证》；6、承**发区建设局1997年6月28日为原告颁发的032号《建设工程规划许可证》；以上4、5、6三份证，拟证明原告所建厂房、办公用房系经规划管理部门批准建设的永久性合法建筑。7、原告于1998年7月1日租用雹**委会非耕地的《土地租赁协议书》。8、承德市**开发区财政局于1998年5月22日为原告开据的收取配套费、管理费、手续费的票据。以上7、8两份证，拟证明原告用地合法。9、承**发区建设局于1997年8月26日颁发给承德市双桥区大石庙镇雹神庙村的《河北省城市临时建设规划许可证》。10、承**发区建设局于1994年9月16日颁发给原告的《建设用地规划许可证》。11、承**发区建设局于1994年9月18日颁发给原告的《建设工程规划许可证》。12、承**发区建设局于1994年3月10日颁发给原告的010号《建设用地规划许可证》。13、承**发区建设局于1994年3月10日颁发给原告的010号《建设工程规划许可证》。以上9一13号证，拟证明原告除永久性建筑以外还有部分临时建筑被违法拆除。14、原告工商营业执照暂存收条，用以证明被告为达拆除原告建筑的目的，收缴了原告的营业执照。15、承德天**责任公司于2007年5月15日做出的《承德市**开发区海绵厂拆迁补偿资产评估报告书》，拟证明原告委托评估资产评估值为910695.43元。16、原告于2007年5月9日与承德**究所签订的场地租赁协议。17、原告于2007年5月9日付出场地租赁费收据。以上两份证据，拟证明原告厂房设备被拆除后为维持同等规模的生产所花的费用。18、原告所属职工领取2007年3至5月份工资的工资表，拟证明原告拆迁前后支付工人工资数额。19、原告与承德市**责任公司签订的房屋租赁协议书，拟证明原告为重新生产而支出的租赁费用。20、原告2006年缴纳增值税情况表，拟证明原告企业在被拆前一直正常生产经营。再审中提交证据如下：21、河北**民法院（2014）冀行再终字第8号行政判决书，证明申请人的建筑是合法的。

被申请人承德市双桥区人民政府在一、二审及再审中提交证据如下：1、2007年4月27日承德市双桥区人民政府做出的承双政（2007）31号《关于拆除雹神庙村、武烈河西岸违法建设的通知》（即原告1号证），拟证明原审被告只是通知原告在2007年5月10日前有违法建筑的自行拆除。如不拆，将依法拆除，原审被告并未实施拆除行为。2、2007年1月11日承**委、市政府承发（2007）5号《关于坚决查处市区和郊区违法占地违法建设的决定》，拟证明承**委、市政府决定对市区及郊区违法建筑进行拆除，原审被告为成员单位。3、承德市查处市区、郊区违法占地违法建设工作方案，拟证明原审被告是接着市政府确定的工作方法实施的拆除工作。4、1994年3月11日张**向承**发区建设局申请用地规划审批的《承德市建设用地规划申请表》及1994年10日承**发区建设局为张**颁发的《建设用地规划许可证》，拟证明原审原告最初建造的是临时建筑，使用期限为自1994年3月20日至1996年3月20日止。5、1994年9月8日原审原告向承**发区建设局申请用地规划审批的《承德市建设用地规划申请表》及1994年9月16日承**发区建设局为原审原告颁发的007号《建设用地规划许可证》（即原审原告10号证），拟证明原审原告的厂院和仓库是临时建筑，使用期限为自1994年9月至1996年9月止。6、1993年11月6日原审原告代表人张**与雹**委会签订的租地协议书，拟证明“协议”约定的建筑形式是临时建筑。7、1998年7月1日原审原告与雹**委会签订的《土地租赁协议书》（即原审原告7号证），拟证明原审原告的建筑属临时建筑，如遇国家占地要无条件服从。8、2007年5月10日承德市高**管理委员会《关于驻区企业海绵厂厂房建筑情况的说明》，拟证明原审原告的厂房是在临建基础上翻建，建筑性质是临时建筑。

经审理各方当事人质证，本院对上述证据作如下确认：本院对各方当事人在一二审中出示证据效力的确认为：开发区海绵厂在一、二审提供的1—17号证据中除第5号、6号、15号证据外均符合证据的三性，本院予以采信；双桥区人民政府在一、二审提供的1—7号证据内容真实，双方均无异议，本院予以采信；开发区海绵厂提供的5号、6号证据先后被（2010）围行初字第15号行政判决；（2010）承行终字第69号行政判决确认违法，本院对此证据的真实性予以确认。开发区海绵厂提供的18号证据无用工合同等其他证据予以佐证，19号证据无签订协议的时间，20号证据为书面陈述，无其他证据予以佐证，15号证据属单方委托，程序不合法，本院对开发区海绵厂提供的15、18、19、20号证据均不予采信。双桥区人民政府在一审提供的8号证据，能够客观反映032号《建设工程规划许可证》发放时的情况，本院予以采信。原二审合议庭依法对王学的询问笔录内容真实，本院予以采信。再审中再审申请人提交的21号证据，本院对其真实性予以确认。

经再审认定的证据，本院查明的事实为：承德市双桥区雹神庙村村民张**于1993年11月6日与雹**委会签订租用土地协议，约定张**临时租用村委会地处京承公路东的非耕地lOO㎡（南北长10m，宽10m）作为建筑材料装饰厂临时建筑用地，租用时间为从1994年2月1日至1997年2月1日，并约定在租用期间，如遇国家建设占地，张**无条件服从，占地费按月计算终止合同。经张**申请，承德市**开发区建设局于1994年3月10日为张**颁发了010号《建设用地规划许可证》，以及《建设工程规划许可证》，许可张**占用雹神庙村口京承公路东侧198㎡的土地建设建筑材料装饰厂，并核定建设性质为临时建筑，即建筑面积为30㎡的一层砼板式组装活动房，使用期限自1994年3月20日至1996年3月20日。经张**向承德市工商**业开发区分局提交注册登记申请，该工商分局于1994年5月26日为其核发了个人独资企业营业执照，成立承德市**开发区海绵厂。1998年7月1日开发区海绵厂与雹**委会签订土地租赁协议，约定开发区海绵厂租用村委会地处京承公路东（原临时活动板房处）的非耕地南北长37延长米建临时建筑使用，租用期限自1998年7月1日起至2028年6月30日止。并约定在租用期间，如遇国家占地开发区海绵厂方无条件服从。占地费归村，地上附着物归开发区海绵厂，土地租赁费按月计算。经开发区海绵厂向承德市**开发区建设局申请，开发区建设局分别于1994年9月16日和18日为开发区海绵厂颁发了007号《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，许可开发区海绵厂在开发区西区、京承公路东侧占用210㎡的土地建设105㎡的厂院及仓库，建筑性质为临时建筑，使用期限自1994年9月起至1996年9月止。1994年开发区海绵厂依审批进行了建设，后经开发区海绵厂申请，承德市**开发区建设局又于1996年12月26日批准开发区海绵厂占地390㎡原址翻建砖混结构、建筑高度限制在6m以下的厂房、办公用房，并于1996年12月28日为开发区海绵厂颁发了032号《建设用地规划许可证》，又于1997年6月28日为开发区海绵厂颁发了032号《建设工程规划许可证》，批准开发区海绵厂进行建设。开发区海绵厂依审批进行了建设。

2007年2月，承德市双桥区人民政府牵头，会同有关部门查处双桥行政区划范围内的违法建设。2007年4月27日，承德市双桥区人民政府作出承双政（2007）31号即双桥区人民政府《关于拆除雹神庙村、武烈河西岸违法建设》的通知，并在开头署名“张**”，送达给开发区海绵厂。2007年5月10日开发区海绵厂的法定代表人张**与承德市双桥区大石庙镇人民政府签订协议，其中第二条明确：“此处建设没有正式的审批、规划手续，属于违法建设。”第三条：“……搬迁等费用按每建筑平方米300元支付。”协议签订时，海绵厂张**备注：“支持橡胶坝工程，保留意见”。开发区海绵厂于2009年10月19日共领取了259572.72元的搬迁费。2007年5月10日承德市**发区管委会出具《关于驻区企业海绵厂厂房建筑情况的说明》：“……该企业以租赁方式，长期租赁该村京承路东、非耕地建筑厂房390㎡，建设时间为1994年。所批地上建筑全部为临时建筑，……1994年再次申请翻建，经区有关部门立项、审核，同意在临建的基础上进行翻建。该建筑土地租赁合同中明确约定为临时性建筑，所批证件是在原临建基础上进行翻建，建筑性质没发生改变…..”随后，开发区海绵厂按照与承德市双桥区大石庙镇政府签订的协议，开发区海绵厂自行拆除了厂房及办公用房等建筑。2007年5月8日开发区海绵厂自行委托承德天**责任公司对其房屋建筑及地上附属物进行了评估，承德天**责任公司于2007年5月15日作出承德天元评报字（2007）第140号“承德市高新技术产业开发区海绵厂拆迁补偿资产评估报告书”，评估值为910695.43元。其中经开发区建设局批准建设的永久性建筑为390㎡，评估值为424710元，现已超过使用期限的临时建筑及其它附属物评估值为485985.43元；另外因通知拆除违法建设，开发区海绵厂自行拆除导致停产停业期间支付的职工工资（2007年5月一个月）7758.33元。按评估报告及开发区海绵厂给工人开工资情况显示，开发区海绵厂的直接经济损失合计为432468.33元。

2007年9月17日承德市人民政府依据开发区海绵厂要求“撤销承德市双桥区人民政府所作的拆除通知并要求双桥区人民政府赔偿经济损失”的复议申请，承德市人民政府作出：“原建筑己经拆除，形成既定事实，赔偿损失应向人民法院提出诉讼”，终止了行政复议。开发区海绵厂随后向承德**民法院提起行政诉讼，中院裁定移送由兴隆县人民法院进行审理。

河北省兴隆县人民法院于2009年10月1日作出（2008）兴行初字第3号行政判决，双方均不服，分别于2009年10月12日和2009年10月23日向本院提起上诉。本院在审理过程中，承德市双桥区人民政府以承德市**发区管委会为承德市**发区海绵厂颁发的032号《建设工程规划许可证》违法为由提起行政诉讼，请求确认032号《建设工程规划许可证》违法。承德市双桥区人民法院于2010年5月28日以（2010）双桥行初字第30号立案，同日申请承德**民法院指定管辖。承德**民法院于2010年6月1日指定围场满族蒙古**民法院审理此案。围场满族蒙古**民法院于2010年6月8日以（2010）围行初字第15号立案审理。承德市双桥区人民政府于2010年6月4日向本院提出申请，要求中止承德市**发区海绵厂诉承德市双桥区人民政府规划行政管理及行政赔偿一案。

根据最**法院《关于贯彻执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十一条（六）项：“案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼”。本院于2010年6月14日作出（2010）承行终字第6号行政裁定：此案中止审理。

围场满族蒙古**民法院于2010年9月3号以（2010）围行初字第15号行政判决，确认032号《建设工程规划许可证》违法。承德市**发区管委会，承德市**开发区海绵厂均提出上诉至承德**民法院。承德**民法院于2011年2月14日作出（2010）承行终字第69号行政判决：驳回上诉，维持原判。本院恢复审理后，于2011年3月11日作出（2010）承行终字第6号行政判决，判决一、撤销兴隆县人民法院（2008）兴行初字第3号行政判决；二、驳回承德市**开发区海绵厂的诉讼请求。

承德市**发区海绵厂对本院作出的2011年2月14日作出（2010）承行终字第69号行政判决和2011年3月11日作出（2010）承行终字第6号行政判决均不服，分别向河北**民法院提出申诉，河北**民法院分别于2014年12月22日作出（2014）冀行再终字第8号行政裁定书，裁定一、撤销围场满族蒙古族自治县人民法院（2010）围行初字第15号行政判决；二、撤销承德**民法院（2010）承行终字第69号行政判决；三、驳回承德市双桥区人民政府的起诉。河北**民法院于2014年5月20日作出（2014）冀行申字第21号行政裁定书，裁定：一、本案指令承德**民法院再审；二、再审期间，中止原判决的执行。

本院认为

本院再审认为，承德市双桥区人民政府于2007年4月27日作出的承双政（2007）31号《关于拆除雹神庙村、武烈河两岸违法建设的通知》，其内容是限期拆除辖区内的违法建筑，超期将依法强制执行。此“通知”是具有强制力的具体行政行为。虽然署名给张**送达，但也只对其开办的海绵厂的违法建筑产生强制力；根据当时正在实施的《中华人民共和国城市规划法》第40条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收建筑物、构筑物或者其他设施……据此规定，对违法建筑实施具体行政行为的执法主体应为城市规划行政主管部门，而不是由人民政府直接实施。但因承德市双桥区人民政府当时尚未成立规划局，而由双桥区人民政府对雹神庙村、武烈河两岸违法建设发出了相关通知。

河北**民法院于2014年12月22日作出（2014）冀行再终字第8号行政裁定书，该裁定书虽然裁定撤销了原一、二审判决认定的承德市**发区管委会为承德市**发区海绵厂颁发的032号《建设工程规划许可证》违法。但2007年5月10日承德市**发区管委会出具《关于驻区企业海绵厂厂房建筑情况的说明》：“……该企业以租赁方式，长期租赁该村京承路东、非耕地建筑厂房390㎡，建设时间为1994年。所批地上建筑全部为临时建筑，……1994年再次申请翻建，经区有关部门立项、审核，同意在临建的基础上进行翻建。该建筑土地租赁合同中明确约定为临时性建筑，所批证件是在原临建基础上进行翻建，建筑性质没发生改变…..”。开发区海绵厂与承德市双桥区大石庙镇政府于2007年5月10日以“协议”的形式，认可了自己的建筑为“没有正式的审批、规划手续，属违法建设”，同意接受承德市双桥区人民政府的补偿并自行拆除厂房和办公用房等建筑。且开发区海绵厂已实际领取了与承德市双桥区大石庙镇政府协议约定的搬迁费，备注支持橡胶坝工程。根据河北省人民政府于1998年1月1日颁布实施的《河北省城市临时建设和临时用地规划管理办法》第11条之规定，己到使用期限的临时建筑，使用人必须无条件拆除。故根据该规定对开发区海绵厂内已到使用期限的临时建筑及未办理用地审批手续的建筑物、构筑物及其他设施损失不予赔偿。

承德天**责任公司于2007年5月15日作出的拆迁补偿资产评估报告系承德市高新技术产业开发区海绵厂单方自行委托的评估，其行为违反有关评估的相关法律程序方面的规定，现因建筑物早已灭失，其评估结果真实与否无从查证，本院对此不予确认。开发区海绵厂要求赔偿其工厂不能正常生产遭受的损失、工人工资及租赁土地期限剩余22年不能继续使用的损失、恢复生产所需费用、土地租赁费上涨的损失等经济损失，无有效证据支持，于法无据，应予驳回。根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

再审裁判结果

维持承德**民法院于2011年3月11日作出的（2010）承行终字第6号行政判决。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十一日