大**公司与发改局、旅游局、工商局、草原明珠公司撤销经营性服务价格收费证及行政赔偿二审行政判决书

审理经过

上诉人新巴尔虎右旗金海岸大帐汗渡假村有限责任公司、上诉人新巴尔虎右旗发展和改革局因撤销经营性服务价格收费证及行政赔偿一案，不服新巴尔虎右旗人民法院（2014）新右行初字第6号行政判决，于2015年3月6日向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案，上诉人新巴尔虎右旗金海岸大帐汗渡假村有限责任公司的法定代表人于秋军及其委托代理人张**、上诉人新巴尔虎右旗发展和改革局的委托代理人费**、被上诉人新巴尔虎右旗旅游局的委托代理人韩*、被上诉人内蒙古自治区新巴尔虎右旗工商行政管理局的委托代理人郭**、被上诉人新巴尔虎右旗**有限责任公司的委托代理人李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审法院经审理查明，根据原告新巴尔虎右旗金海岸大帐汗渡假**任公司（以下简称大**公司）提出申请法院向内蒙古自**商行政管理局（以下简称工商局）调取的证据即：原告大**公司与第三人新巴尔虎右旗**有限责任公司（以下简称草原明珠公司）设立、变更登记的相关材料，查明原告大**公司与第三人草原明珠公司设立登记时间分别为2005年10月10日和2008年5月14日，双方企业法人营业执照的经营范围内均未被核准审批“旅游景区的管理与经营”这一项目。2009年3月15日原告大**公司被工商局依法吊销企业法人营业执照。2014年3月28日第三人草原明珠公司的经营范围进行了变更登记，在原有的基础上增加一项即“旅游景区的管理与经营”。本案作出被诉具体行政行为的行政机关为被告新巴尔虎右旗发展和改革局（以下简称发改局），原告大**公司从未向被告发改局申请办理过该景区《经营性服务价格收费证》事宜。2011年5月第三人草原明珠公司向被告发改局申请办理《经营性服务价格收费证》，并提供其企业法人营业执照、组织机构代码证、金海岸景区经营管理权转让协议，根据呼伦贝尔市工商行政管理局呼工商费字（2009）24号文件和呼伦**证中心呼价认证字（2009）24号文件。被告发改局依照《内蒙古自治区经营性服务价格管理办法》的相关规定，于2011年6月9日向第三人草原明珠公司发放了证号为B03-12-005《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》，有效日期为2011年5月至2014年3月，认定其收费性质是经营性收费。根据被告新巴尔虎右旗旅游局（以下简称旅游局）新右旅发（2006）41号文件，查明2001年新巴尔虎右旗旗委、政府根据呼伦湖西岸湖水、沙滩、草原以及当地独具特色的巴尔虎民俗风情等资源特色，将此景区正式命名为“金海岸旅游景区”进行了规划和开发。自2002年以来，景区内基础设施投资额已达

2000余万元，接待设施日益改进，档次明显提高，相继开发了大帐汗蒙古营、呼伦艾里、王爷府、达赉湖民俗旅游点、牧歌草原度假村等五处旅游接待点。被告旅游局于2002年7月4日取得该景区门票收取标准每人次8元的批复。年审报告书中体现：有效日期2005年7月至2008年3月。被告旅游局从2006年开始提出上调景区门票价格的请示，2007年被国**游局评定为AA级景区，2009年8月7日呼伦贝尔市工商行政管理局作出景区门票收费标准每人次20元的批复。工商部门与物价管理部门合并后变一个牌子，其两个部门职能分离，即：工商行政管理职能与物价管理职能分别管理，2010年6月21日物价管理部门划转到发改部门，同时物价管理人员与职能全部划转。

一审法院认为

一审法院认为，根据“关于加强经营性服务价格收费证管理的通知”、《内蒙古自治区经营性服务价格管理办法》（内蒙古自治区人民政府令第159号）相关规定，《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》是确认实施政府定价、政府指导价的经营性服务收费单位开展经营性服务活动并实施收费的合法凭证，由自治区发展和改革委员会统一印制，各级价格主管部门审核发放，其核发范围是实行政府指导价、政府定价的经营性服务价格。被告发改局在其职权范围内向第三人草原明珠公司审核发放该证的办理流程当中，未尽到充分审查审核义务，在第三人草原明珠公司企业法人营业执照的经营范围内不含“旅游景区的管理与经营”项目的情形下，向第三人草原明珠公司颁发证号为B03-12-005《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》，而颁发该证的前提是申请人必须具有经营旅游景区的主体资格，本案第三人草原明珠公司在申请颁发《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》时并不具备经营旅游景区的资格，故被告发改局作出该具体行政行为的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，颁发该《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》的具体行政行为应予撤销，但根据《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）……；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）……。”的规定，现该证有效期限已过，不具有可撤销内容，应当作出确认被告发改局作出的该具体行政行为违法的判决。根据《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。……、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原告大**公司的起诉并没有超过起诉期限，故被告发改局、被告旅游局与第三人草原明珠公司对原告大**公司的起诉已超过诉讼保护的起诉期限的答辩理由不能成立，法院依法不予支持。原告大**公司提出的行政侵权赔偿请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款赔偿主体“行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，由该行政机关或者该行政机关工作人员所在的行政机关负责赔偿。”的规定，被告旅游局、被告工商局与第三人草原明珠公司不是本案颁发《经营性服务价格收费证》的行政机关，故不是行政赔偿诉讼的赔偿义务机关。原告大**公司因其未向被告发改局申请《经营性服务价格收费证》，故被告发改局作出的被诉具体行政行为未侵犯原告大**公司的门票收益权。故原告大**公司提出被告发改局、被告旅游局、被告工商局、第三人草原明珠公司承担因侵权造成损失1500万元的诉讼请求不能成立，法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款、《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：一、确认被告新巴尔虎右旗发展和改革局2011年6月9日向第三人新巴尔虎右旗**有限责任公司颁发的证号为B03-12-005《内蒙古自治区经营性服务价格收费证》的具体行政行为违法；二、驳回原告要求被告新巴尔虎右旗发展和改革局、被告新巴尔虎右旗工商行政管理局、被告**旗旅游局与第三人新巴尔虎右旗**有限责任公司赔偿因侵权造成损失1500万元的诉讼请求。案件受理费50元由被告新巴尔虎右旗发展和改革局负担。

上诉人诉称

上诉人**公司上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、2006年自治区旅游局考核景区等级，依据大**公司的投资规模、接待能力、服务内容、硬件环境批准金海岸为AA景区，金海岸才称为景区，才具备门票的收费条件。门票收费的目的是“用来补偿景区投资成本和基础设施的维修维护所设”。二、2005年7月大**公司对金海岸投资建设景区时，旅游局就申请景区门票许可证，2006年景区基础设施建设完工，招商引资建设的投资利润，便成了旅游局的部门收入。旅游局与草原明珠公司合伙侵占了2006年、2007年金海岸景区的门票收入，侵犯了企业经营自主权。三、鉴于行政机关办理门票收费许可证不具有合法性，于*是自然人，被旅游局委托成旅游局“经营管理权”的授托人。2008年旅游局与草原明珠公司签订《转让协议》，继续收取门票的行为违反了《中华人民共和国民法通则》第71条、第75条的规定，侵犯了大**公司景区财产经营管理权，该《转让协议》是违法的、无效的。四、金海岸景区只有一个投资主体和法人经营主体，就是大**公司，只有大**公司具备申领《经营性价格收费证》的资格。工商局依据旅游局的《转让协议》吊销了大**公司的营业执照，把大**公司的经营财产写进草原明珠公司的经营范围并注册为有限责任公司，工商局未依法审查真实性，对不符合条件的申报予以登记，为草原明珠公司注册公司执照，剥夺了大**公司申领《经营性价格收费证》的资格，工商局违法吊销、违法颁证，应承担侵权赔偿责任。五、发改局依据旅游局的《转让协议》为草原明珠公司颁发《经营性价格收费证》，成为违法颁证者，应承担部分侵权赔偿责任。六、草原明珠公司在没有合法准入金海岸景区的许可文件、许可用地的条件下，强占大**公司经营用地范围，取得公司注册、取得收费证，进行了九年的侵害，应依法追究其法律责任。综上，根据《最**法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条，旅游局、发改局、工商局共同作出行政侵权行为，使大**公司在2006年至2014年丧失财产收益损失达1500万元以上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第68条第1款规定，四被上诉人应赔偿大**公司被非法侵占九年的经济损失1500万元，请求二审法院查明事实，正确适用法律，支持大**公司的上诉请求。上诉请求：一、依法撤销新巴尔虎右旗人民法院（2014）新右行初字第6号行政判决书第二项，改判四被上诉人赔偿大**公司经济损失1500万元；二、二审诉讼费由四被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人发改局庭审答辩称，大**公司叙述的事实不能成立，发改局严格履行了审查义务，并且按照自治区经营性服务价格管理办法核发的证照，发改局作出的具体行政行为程序合法。大**公司的上诉请求不能成立，请求二审法院依法驳回大**公司的上诉请求。

被上诉人旅游局庭审答辩称，旅游局并非行政行为的实施人及相对人，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，大帐汗公司的请求无事实依据、法律依据，上诉理由不成立，应予驳回。

被上诉人工商局、被上诉人草原明珠公司的答辩意见与被上诉人旅游局的答辩意见一致。

上诉人发改局上诉称，一、发改局颁发给草原明珠公司的《经营性服务价格收费证》不存在违法情形，发改局严格履行了审查义务，按照《内蒙古自治区经营性服务价格管理办法》规定的办证程序核发。发改局在一审开庭中提交的《经营管理权转让协议》明确了草原明珠公司具有管理权，该管理权又经呼伦**商局呼工商费字（2009）24号文件和呼伦**认证中心呼价认证字第（2009）24号文件的批复，所以草原明珠公司的收费行为是依法获得的，根据《经营性价格管理办法》中的办证程序没有要求工商部门应先进行批复的强制性规定。一审法院认为草原明珠公司不具备经营旅游景区资格，颁发《经营性价格收费证》的行为违法是错误的。二、大**公司虚构事实，其依据事实不能成立。金海岸景区自2002年由新右旗政府开发，并对该景区进行道路改造、通电、景区围栏、景区大门、景区内基本设施的建设，2002年旅游局开始收取门票。大**公司是在2006年入驻景区的，入驻前后大**公司都清楚进入景区收取门票，现大**公司认为其是全部景区的投资方，按照谁投资谁受益的说法，大**公司应享有景区门票的收益权，但金海岸景区共有五家经营户，大**公司只是其中一家，大**公司表示认可，同时根据大**公司举证的《开发协议书》第一条，也佐证了大**公司只是获得了金海岸景区内的一个经营户的经营权利，现大**公司虚构获得了整个景区的经营权，认为发改局发证或旅游局转让经营权侵犯了其合法权益，要求撤销收费证并赔偿损失1500万元，所依据的事实不能成立。三、大**公司的诉讼请求超过法定时效。一审开庭过程中，大**公司当庭陈述在2013年1月知道的，根据法律规定大**公司应当在知道后的三个月内提起诉讼，大**公司起诉时间为2013年9月，已超过诉讼时效，一审法院适用了《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条的规定，认为大**公司不知道发改局的颁证行为而适用五年的规定，与法庭查明的事实完全不符，望二审法院依照法律规定予以改判。综上，发改局作出的具体行政行为程序合法，一审认定违法缺少法律依据，大**公司依据的事实不存在，超过诉讼时效等问题。上诉请求：撤销新右旗法院（2014）新右行初字第6号行政判决书，依法改判。

被上诉人**公司庭审答辩称，发改局的上诉请求没有事实基础和法律依据，应当依法驳回其上诉请求。一、2005年4月大帐汗公司根据政府立项和土地审批，开始建设金海岸景区，总投资达到1000多万元，足以证明大帐汗公司是金海岸景区唯一、实际的投资人。2006年以前金海岸景区从未收取过门票，2006年开始正式收取门票。发改局称金海岸景区自2002年就进行了道路改造与事实不符，2002年新右旗政府没有对金海岸景区进行任何投资，当时景区是一个自然状态，一审查明道路是在2006年大帐汗公司对金海岸景区进行大规模建设完成以后，新右旗政府根据协议而建设的配套工程，现在金海岸景区内有四家经营户。二、转让协议是违法协议，草原明珠公司的营业执照是新右旗的营业执照，不是金海岸的营业执照，该营业执照是违法注册的。论证报告中的营业项目和资料都是大帐汗公司的资产项目。价格批复景区门票每人20元，是批给旅游局和工商局的，不是给草原明珠公司的，所以草原明珠公司收取门票的行为是不合法的，发改局发证是违法的行为。三、关于诉讼时效的问题，根据行政诉讼法42条的规定，大帐汗公司的请求符合法律规定，发改局认为大帐汗公司超过诉讼时效的上诉请求与法律规定不相符。综上，希望二审法院驳回发改局的上诉请求。

原审被告旅游局述称，发改局在履行形式审查及颁发经营性收费证并非行政许可行为，经营性价格收费证在2014年3月已经失效，不具备可撤销性。原审对发改局的判决有瑕疵，同意发改局的上诉意见。

原审被告工商局、原审第三人草原明珠公司的陈述意见与旅游局陈述意见一致。

本院查明

经审理查明，2005年4月1日新巴尔虎右旗人民政府召开会议，专题研究金海岸旅游景区招商优惠政策事宜，并形成会议纪要，会议决定为金海岸别墅部落提供通电、通水、通路的便利条件，景区土地可以使用25年，免收景区内使用草场的相关费用。2005年4月2日于秋军以呼伦贝**有限公司（乙方）的名义与新巴尔虎右旗人民政府（甲方）签订“关于共同开发金海岸旅游景区部分区域旅游资源的协议书”，约定：由甲方提供金海岸旅游景区现达布席乐图民俗旅游点以南地段的开发经营权，供乙方投资开发建设水上娱乐、餐饮业、住宿业、民族歌舞表演、文艺节目等旅游项目。2005年呼伦贝**有限公司设立大**公司，2005年9月26日大**公司取得企业法人营业执照，经营范围：娱乐、餐饮、住宿，国家法律法规规定应经审批的未获得审批前不得生产经营。2009年3月15日工商局作出新右工商企处字（2009）第01号行政处罚决定书，因大**公司逾期未年检，对其处罚吊销营业执照。

2006年5月29日旅游局作出新右旅发（2006）28号“关于金海岸景区经营管理权对外承包的通知”，内容为：经旗委、旗政府研究同意，2006年4月旅游局与天津市**限公司就金海岸旅游景区经营权承包事宜签订协议，旅游局将金海岸景区经营权有期限、有条件、有偿承包给天津市**限公司经营，天津市**限公司负责景区门票经营、景区内卫生管理、景区秩序监管等工作，将于2006年5月31日正式开始收费，对外开放经营。天津市**限公司设立了草原明珠公司，2008年5月14日草原明珠公司取得企业法人营业执照，经营范围：住宿、餐饮、娱乐服务，旅游产品的经销，《食品卫生许可证》、《特种行业证》（在许可有效期内从事经营活动），国家法律法规规定应经审批的未获得审批前不得生产经营；营业期限：自2008年5月14日至2018年5月13日。2008年5月22日旅游局（甲方）与草原明珠公司（乙方）签订“金海岸景区经营管理权转让协议”，内容为：甲方将本辖区内的金海岸旅游景区经营权和管理权在本协议期内有条件、有偿转让给乙方，甲方转让景区经营权只是在自身拥有景区财产权的权利范围内，将其中的景区经营权有期限、有条件、有偿地让渡给乙方，转让期限自2008年11月1日起至2016年10月31日止，共计8年。2010年3月10日草原明珠公司向工商局提交公司变更登记申请书，申请将该公司的实收资本变更为30万元。2010年5月12日草原明珠公司取得企业法人营业执照，经营范围：住宿、餐饮、娱乐服务，旅游产品的经销，《食品卫生许可证》、《特种行业证》（在许可有效期内从事经营活动），法律、行政法规、**务院决定规定应经许可的，未获得许可不得生产经营，凡涉及许可证制度的凭证经营；营业期限：自2008年5月14日至2018年5月13日。2011年6月9日发改局为草原明珠公司颁发证号为B03-12-005的“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”，有效日期为2011年5月至2014年3月。

2002年7月8日呼伦贝尔市物价局向新巴尔虎右旗物价局、旅游局作出呼价费字（2002）48号文件，即关于对旅游景点门票收取标准的批复，批复“金海岸”旅游景点门票收取标准每人每次为8元。内蒙古自治区发展和改革委员会为旅游局发放证号B03-12-0002号收费许可证，收费项目：金海岸景区门票、拴马桩景区门票，日期2005年7月至2008年3月。2007年12月5日内蒙古自治区旅游局作出内旅规划发（2007）46号“关于批准2007年内蒙古自治区第一批A级旅游区（点）的通知”，批准新巴尔虎右旗呼伦湖金海岸旅游景区为AA级旅游区。2009年5月21日旅游局作出新右旅发（2009）27号文件，向工商局请示上调金海岸旅游景区门票价格。2009年6月1日工商局作出新右工商局字（2009）10号文件，向呼伦贝**管理局申请提高金海岸旅游景区门票价格。2009年8月3日呼伦**认证中心根据草原明珠公司的委托，作出呼价认证字（2009）24号“关于呼伦湖金海岸旅游景区门票价格的可行性论证报告”，建议将呼伦湖金海岸旅游景区价格由8元／人次调整为20元／人次。2009年8月7日呼伦贝**管理局作出呼工商费字（2009）24号文件，对呼伦湖金海岸旅游景区门票收费标准的批复，批复该景区门票收费标准为20元／人次。

另查明，大**公司在营业执照被吊销后，于2009年6月15日在工商局注册个体工商户营业执照，名称为阿拉坦额莫勒镇金海岸度假村，经营者姓名为王*。

又查明，从工商局调取本案中提及到的经营户的信息：阿拉坦额莫勒镇金海岸呼伦艾力旅游点，经营场所是金海岸旅游景区，经营范围是景区服务、水上服务、饮食服务，执照有效期是2002年6月26日至长期；新巴尔虎右旗呼伦湖金海岸王爷府生态旅游度假村，经营场所是西旗满西公路95公里处，经营范围是旅游、中餐、娱乐、服务，执照有效期是2003年6月26日至长期；阿拉坦额莫勒镇达赉湖民俗旅游点，经营场所是金海岸旅游景区大门南侧，经营范围是中餐、烟酒、饮食服务，执照有效期是2005年7月12日至长期；新巴尔虎**限责任公司，住所地是旅游局办公楼，经营范围是水上游艇、沙滩摩托、湖边休闲娱乐项目及旅游商品销售，成立日期是2006年6月1日，经营截止日期到2030年5月31日。

本院审理中，上诉人**公司、上诉人发改局、被上诉人旅游局、被上诉人工商局、被上诉人草原明珠公司在二审期间均未提交新证据。

本院认为

本院认为，关于发改局给草**公司颁发“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”的问题。发改局在草**公司的经营范围不具备旅游景区管理与经营的情况下，向草**公司发放“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”，未尽到必要的审查义务，发改局作出该具体行政行为违法。另该“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”的有效日期是2011年5月至2014年3月，现已超过有效期，不具有可撤销内容。

关于发改局、旅游局、工商局、草原明珠公司是否存在侵权的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条第一款的规定，旅游局、工商局、草原明珠公司不是颁发“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”的行政机关，不是赔偿义务机关。大帐汗公司从未向发改局申请金海岸景区门票的“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”，大帐汗公司亦不能证实发改局向草原明珠公司颁发“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”的具体行政行为侵犯了其合法权益，故大帐汗公司主张发改局、旅游局、工商局、草原明珠公司应赔偿其经济损失的请求，不予支持。

关于起诉期限的问题。2011年6月9日发改局为草原明珠公司颁发“内蒙古自治区经营性服务价格收费证”，大**公司称其当时不知道该具体行政行为，而是在2013年1月才知道此事，依照《最**法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条的规定，大**公司的起诉并未超过起诉期限。

综上，原审判决审判程序合法，判决结果正确，上诉人**公司、上诉人发改局的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、维持新巴尔虎右旗人民法院（2014）新右行初字第6号行政判决；

二、驳回上诉人新巴尔虎右旗金海岸大帐汗渡假村有限责任公司的其他诉讼请求。

二审案件受理费50元，由上诉人新巴尔虎右旗金海岸大帐汗渡假村有限责任公司负担；二审案件受理费50元，由上诉人新巴尔虎右旗发展和改革局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月二十六日