孔**、王**等与上海市长宁区规划和土地管理局行政其他一审行政判决书

审理经过

原告孔**等12人诉被告上海市长宁区规划和土地管理局（以下简称长宁区规土局）履行法定职责及行政赔偿一案，于2014年11月17日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料后本院于同年12月12日立案受理，并于同年12月16日向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月22日、2015年3月5日、2015年3月27日公开开庭审理了本案。12名原告的诉讼代表人孔**、王**、张**、唐**、龚**，被告长宁区规土局的委托代理人张**、任真到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告孔**等12人于2014年7月16日向被告长宁区规土局提出书面申请，要求被告依法履行责令上海市东**有限公司修改项目“建设工程设计方案总平面图”内的违法部分，然后依照整改后的新的项目“建设工程设计方案总平面图”施工，将长宁路1135弄公共道路恢复原样的法定职责。

原告诉称

原告孔**等12人诉称，原告为维护社区和群众的公共利益，于2014年7月向被告提出申请，请求被告责令上海市东**有限公司修改项目“建设工程设计方案总平面图”内的违法部分，然后依照整改后的新的项目“建设工程设计方案总平面图”施工，将长宁路1135弄公共道路恢复原样，还给社区，还给居民。原告于2014年8月21日收到被告答复意见书，答复意见书称“根据城市建设发展和区域规划要求，长宁路1135弄通道被纳入88街坊32／8丘土地出让范围内。2005年8月18日，长宁区88街坊32／8丘土地通过公开挂牌方式进行出让，出让方式、程序、过程均符合相关法律法规。”被告的答复意见清楚表明：一、被告当初已将“长宁路1135弄通道纳入长宁区88街坊32／8丘土地出让范围内”；二、被告将长宁路1135弄通道与所谓的“长宁区88街坊32／8丘”土地通过公开挂牌方式一并有偿出让了。原告认为，居民正在使用的长宁路1135弄通道不属于长宁区88街坊32／8丘土地出让范围内，且该公共通道的使用权不能随意有偿出让并用于商业开发，谁随意有偿出让，谁就违法。故原告诉请法院：1、判决撤销被告2014年8月11日复函，被告应依法责令上海市东**有限公司修改项目“建设工程设计方案总平面图”内的违法部分，然后依照整改后的新的项目“建设工程设计方案总平面图”施工，将长宁路1135弄公共道路恢复原样，还给社区，还给居民；2、所有与此诉讼有关的费用如翻译费、印刷和印刷材料费、交通费等均由被告负担。2015年3月18日，原告明确诉请被告负担材料纸张、油墨、复印费人民币（以下币种均为人民币）120.90元，交通费1，952元，快递费15元，共计2，087.90元。

被告辩称

被告长宁区规土局辩称，被告收到原告反映长宁路1135弄通道问题的信访件后，根据《上海市城乡规划条例》第五十三条第二款、参照《信访条例》第三十二条第一款第（三）项的规定，查阅了该地块土地使用权出让合同、规划文件、建设方案总平面公示图等相关材料。被告认为，长宁路1135弄公共通道属于长宁区88街坊32／8丘地块出让范围，并于2005年8月18日以公开挂牌方式出让。2011年，在对该地块的建设工程设计方案审批过程中，长宁路1135弄公共通道仍保留了人行通道，且确保基地内通道特种车辆可24小时通行。同时，为了充分考虑长宁路1135弄小区居民的出行要求，在方案中明确标识了居民的车行流线。被告于2014年8月11日对原告的申请作出上述信访答复，并向原告进行送达。原告关于长宁路1135弄公共通道是市政道路，不属于长宁区88街坊32／8丘地块出让范围，且不能随意出让的意见不能成立。被告根据信访条例所作信访答复内容及程序合法，故请求驳回原告的全部诉讼请求。

原告向法庭提供了下列证据材料和法律依据：

原告的申请、被告的答复意见书及邮寄信封，证明原告向被告提出了履行法定职责的申请，并非信访，被告以信访形式进行答复是错误的。

长规（2004）11号《关于送审﹤东华**区地块详细规划﹥的请示》（以下简称11号文）、沪规导（2003）584号《关于东华大**划设计要求的批复》（以下简称584号文）、沪规划（2004）929号《关于对东华**校区地块详细规划的批复》（以下简称929号文）、长规用地（2006）13号《关于核发长宁路东华**校区地块建设用地规划许可证的通知》（以下简称13号文），证明长宁路1135弄公共通道属于市政道路，不在建设用地规划许可范围内。

徐**的房屋所有权证、陈*的房地产权证、小区道路示意图，证明原告所在的长宁路1135弄小区居民对系争通道享有通行的权利。

经当庭质证，被告认为584号文是11号文之前的批复，11号文调整了规划，应以11号文的内容为准；929号文是对11号文的批复，11号文件中提到“规划总用地面积约97，200平方米（不含市政道路用地）”，包含了长宁路1135弄公共通道。文中所指的市政道路是指长宁路和凯旋路。13号文是核发建设用地规划许可的通知，规划要求明确基地范围内原长宁路1135弄公共通道应予保留并保证基地南侧现有居民正常通行。原告提供的房地产权利凭证可以证明小区的土地使用范围并不包含长宁路1135弄公共通道。原告提供的小区道路示意图是该地块土地出让时挂牌出让文件的示意图，可以证明长宁路1135弄公共通道属于该地块出让范围。

被告向**提供了下列证据材料和法律依据：

1、《上海市城乡规划条例》第五十三条第二款，证明被告对举报或者控告具有受理、核查、处理的法定职责。

2、原告的申请及邮寄凭证、来信办件处理单、答复意见书及邮寄凭证，证明被告对原告提出的申请进行了核查并予以答复，证明被告已经履行法定职责之事实及执法程序合法。

3、沪房地长（2005）出让合同第58号《上海市国有土地使用权出让合同》（部分内容隐去）、长**（2004）40号《关于核定长宁区88街坊32／7丘、89街坊3／1丘、4丘地块（东华**路校区）规划设计参数的复函》（以下简称40号文），证明长宁路1135弄公共通道在土地使用权出让范围内。

4、建设方案总平面公示图，公示图小单，证明建设方案中充分考虑了居民的出行要求，保留和完善了居民正常出行的通行权。

5、东华**路校区（纺专地块）详细规划总平面图、道路交通分析图（11号文的附件），证明长宁路1135弄公共通道在该规划地块内，不属于城市道路系统。

经当庭质证，原告对被告的答复有异议，认为原告不是信访，被告不应将原告的申请当作信访进行处理。原告对国有土地使用权出让合同有异议，认为被告提供的合同不完整，不能证明长宁路1135弄公共通道属于该地块出让范围，40号文中第七条第（六）项规定原长宁路1135弄公共通道应予保留是指保持原有状态不变。被告提供的证据不能证明该公共通道属于出让范围。

被告补充陈述，因上述国有土地使用权出让合同的其他条款与本案没有关联性，故未予提供。

依据原、被告双方的质证和辩论意见及当庭陈述，本院对双方提供的证据作如下认定：被告提交的《上海市城乡规划条例》系现行有效的法律规范，适用的具体条文与本案具有关联性，本院予以确认。被告提供的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信。原告的质证意见没有提供证据予以证明，本院不予采信。原告提供的申请、答复及邮寄信封，与被告提供的证据一致，本院对其真实性予以采信，但原告证明被告以信访形式进行答复是错误的证明内容，本院不予采信。原告提供的文件、房地产权利凭证及小区道路示意图，来源合法，本院对其真实性予以采信，可以证明原告所在的长宁路1135弄小区居民对系争通道享有通行权，被告对此亦无异议，本院予以采信，但原告以此证明长宁路1135弄公共通道属于市政道路，不在系争地块出让范围内的证明内容，本院不予采信。

本院根据上述有效证据，确认以下事实：原告系本市长宁路1135弄小区居民，其房屋所在地块与长宁区88街坊32／8丘地块系相邻关系。2004年5月27日，原上海市**划管理局（现为本案被告）根据上海市城市规划管理局（以下简称市规土局）的584号文发出11号文，向市规土局送审《东华**校区地块详细规划》，文中明确规划总用地面积约97，200平方米（不含市政道路用地）。2004年8月31日，市规土局作出929号文，其中第一条同意所报规划的规划范围和功能定位，总用地面积约9.72公顷（以实测为准）。第五条同意所报的规划道路红线和交通组织规划。规划该地区外围道路由主干路和次干路构成，其中规划长宁路为城市主干道，红线宽度50米；凯旋路为城市次干道，在该路段红线宽度为77米；基地内部采用周边式道路布局，建立人车分流的交通组织系统。2004年9月16日，原上海市**划管理局根据929号文及上海市规划管理有关规定和技术要求，向原上海市**地管理局发出40号文，提出长宁区88街坊32／7丘、89街坊3／1丘、4丘地块（东华**路校区）规划设计参数，要求规划范围内原长宁路1135弄公共通道应予保留，方便基地南侧现有居民的正常通行。2005年11月18日，原上海**屋土地局与案外**有限公司就长宁区88街坊32／8丘地块国有土地签订了沪房地长（2005）出让合同第58号《上海市国有土地使用权出让合同》，其中1.6条约定其他有关规划参数以批准的上海市**划管理局长规函（2004）40号规划文件为准。2006年，原上海市**划管理局向案外人上海东**产有限公司发出13号文，核发东华**校区地块建设用地规划许可证，在规划管理要求中明确基地范围内原长宁路1135弄公共通道应予保留并保证基地南侧现有居民正常通行。2011年1月17日，被告对“长宁路88街坊32／8丘商办综合楼项目”的建设方案总平面图进行公示。公示图中，原长宁路1135弄公共通道保留人行通道，基地东、西侧设计车行通道。

2014年7月16日，12名原告致函被告法定代表人，称长宁路1135弄公共通道不属于东华**路校区即长宁路88街坊32／8丘地块范围内，上海东**产有限公司在建设工程设计总平面图内违法对该公共道路进行规划设计，严重损害了社区和群众的公共利益，要求被告立即依法责令上海市东**有限公司修改上述项目“建设工程设计方案总平面图”内的违法部分，然后依照整改后的新的项目“建设工程设计方案总平面图”施工，将长宁路1135弄公共道路恢复原样，还给社区，还给居民。被告于2014年7月18日收到原告的申请，经过调查，于2014年8月11日作出答复意见书，答复原告长宁路1135弄公共土地的土地原为城市公地，根据城市建设发展和区域规划要求，长宁路1135弄通道被纳入88街坊32／8丘地块出让范围内。2005年8月18日，长宁区88街坊32／8丘地块通过土地公开挂牌方式进行出让，出让方式、程序、过程均符合相关法律法规。在2011年1月经优化的方案公示中，原1135弄通道方向仍保留了人行通道，且确保消防、医疗救护等特种车辆24小时可以通行。同时充分考虑到你们的出行要求，明确标识了居民的车行流线，既可以从基地东侧进出凯旋路，也可以从基地西侧进出长宁路，以利于居民根据出行目的地选择线路。被告向原告送达系争答复意见书，原告不服，提起本案诉讼。

本院认为

本院认为，根据《上海市城乡规划条例》第五十三条第二款规定，规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当按照规定予以受理，并进行核查、处理；核查、处理的结果，应当告知举报人或者控告人。被告作为本行政区域内的规划和土地行政管理部门，对于原告提出的长宁路1135弄公共通道的规划和土地问题具有依法核查、处理的法定职责。本案中，被告接到原告的申请后，经审查，对原告作出书面答复并送达原告，执法程序合法。被告在答复中告知原告长宁路1135弄公共道路被纳入长宁区88街坊32／8丘土地出让范围，出让符合相关法律规定，原1135弄通道方向仍保留了人行通道，且确保消防、医疗救护等特种车辆24小时可以通行等，并提供了国有土地使用权出让合同、相关文件规定及建设方案总平面图等证据予以证明，被告关于其已经履行法定职责的主张，本院可予支持。

原告以居民正在使用的长宁路1135弄通道不属于长宁区88街坊32／8丘土地出让范围，且该公共通道的使用权不能随意有偿出让为由要求撤销被告作出的系争答复意见并履行其诉请的法定职责。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第八十七条规定，不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。本案中，原告提供的两份房地产权利凭证均可证明长宁路1135弄公共道路不属于长宁路1135弄小区土地使用权登记范围之内。根据不动产登记的规定，原告并非长宁路1135弄公共道路的土地使用权人。但是，基于相邻关系，长宁路1135弄公共道路的土地使用权人应当为原告提供必要的通行便利，原、被告对此均无异议。从被告提供的建设方案总平面公示图、详细规划总平面图、道路交通分析图以及40号文，原告提供的13号文等证据来看，被告在规划过程中已经充分注意到并保障了原告对长宁路1135弄公共通道享有人、车通行的权利。原告关于居民正在使用的长宁路1135弄公共通道不能随意有偿出让的意见，混淆了法律上土地使用权和通行权的概念，其实质是对长宁路1135弄公共通道的土地使用权转让提出异议，此争议不属于本案审理范围。原告要求被告撤销2014年8月11日复函并责令上海市东**有限公司修改项目“建设工程设计方案总平面图”内的违法部分，依照整改后的新的项目“建设工程设计方案总平面图”施工，将长宁路1135弄公共道路恢复原样的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

根据最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。第七条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。最**法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，原告诉请被告承担材料纸张、油墨、复印费、交通费、快递费等相关费用，属于行政赔偿请求，但未提供证据。根据最**法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，原告要求被告承担相关费用的诉讼请求缺乏事实和法律根据，本院亦不予支持。据此，依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回孔**等12名原告的全部诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由孔**等12名原告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海**人民法院。

裁判日期

二〇一五年三月二十七日