上诉人文翠*与被上诉人南京市规划局建设用地规划许可一案的行政判决书

审理经过

上诉人文翠*因诉被上诉人南京市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人南京市玄武区住房和建设局（以下简称玄武住建局）建设用地规划许可一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2015）鼓行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人文翠*及其委托代理人刘**，被上诉人市规划局的委托代理人邓**、封顶，原审第三人玄武住建局的委托代理人张**、方*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，汉府新村24号的房屋所有权人为文**和案外人林**。2012年11月28日，玄武住建局向市规划局就汉府新村地块环境综合整治项目的建设用地规划许可证提出申请，并提交了建设项目基本信息表、规划审批事项申请表、组织机构代码证、玄**（2012）225号文件、宁国土资预审函（2012）240号文件等材料。2012年12月11日，市规划局作出地字第320102201211439号行政许可决定。次日，市规划局向玄武住建局送达了地字第320102201211439号《建设用地规划许可证》（以下简称《439号规划许可证》）（落款日期为2012年11月30日）和行政许可决定书，并在市规划局网站进行了公示。2014年9月，文**获知《439号规划许可证》后，就该许可证向江苏省住房和城乡建设厅申请行政复议，复议机关维持市规划局具体行政行为后，文**向原审法院提起行政诉讼。2013年11月14日，南京市玄武区人民政府作出玄政征字（2013）5号房屋征收决定，对包括文**房屋在内的《439号规划许可证》批准范围内的房屋实施征收；2014年6月20日，南京市玄武区人民政府对文**所有的房屋作出玄政（2014）47号征收补偿决定书；2014年12月21日，南京市玄武区人民法院作出行政裁定，准予先予执行南京市玄武区人民政府作出的玄政（2014）47号征收补偿决定书，由南京市玄武区人民政府组织实施。文**陈述房屋2014年12月26日被拆除。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”，市规划局具有本市城乡规划许可的行政职责。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地”。《南京市城市规划条例实施细则》（2007年3月15日发布）第十九条规定“建设单位申领建设用地规划许可时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续”。根据以上规定，市规划局根据玄武住建局提出的申请于2012年12月12日向玄武住建局颁发《439号规划许可证》不违反法律、法规规定。但市规划局在核发规划许可证的过程中存在先制证后决定的情形，在行政程序上存有瑕疵，今后工作中应予改正。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”。第四十七条规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”。根据上述规定，除法律、法规、规章明确规定应当听证的行政许可事项外，行政机关对行政许可事项是否举行听证具有判断和裁量权。本案建设项目虽然没有法律、法规、规章规定必须在建设用地许可前举行听证，但考虑到市规划局的许可行为对利害关系人现实利益的影响，根据正当程序原则，市规划局应采取适当方式听取利害关系人的意见，市规划局在作出行政许可行为前没有听取利害关系人的意见，程序上存在瑕疵，市规划局今后工作中应予改正，但考虑到市规划局的行为不会直接产生土地使用权人、房屋所有权人丧失相关权利的法律后果，该瑕疵不足以构成确认被诉规划行政许可行为违法或撤销的违法事由。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第五十二条，最**法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回文**的诉讼请求。一审案件受理费50元，由文**负担。

上诉人诉称

上诉人文**不服原审法院判决，向本院提起上诉称，文**系南京市玄武区汉府新村24号居民，在该地址拥有合法的土地使用权和房屋所有权。《439号规划许可证》将文**的土地和房屋列入规划用地范围，文**向原审法院提起诉讼，请求确认市规划局核发的《439号规划许可证》违法并予以撤销，原审法院判决驳回了文**的诉讼请求。原审判决存有如下问题：1、涉案房屋虽权属证书登记为文**与案外人林**共同所有，但文**与林**2008年4月协议离婚时约定该房屋为文**个人所有。虽未办理权属变更登记，但经民政机关确认的离婚协议合法有效，应当作为认定事实的依据；2、市规划局在核发《439号规划许可证》过程中存在先制证后决定的情形，并非仅仅是程序上的瑕疵。在尚未作出行政许可决定之前即制作行政许可证件，应属实体上的违法；3、本案所诉行政许可行为，对文**的现实利益产生重大影响，直接涉及文**的重大利益，应当依照《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定告知文**陈述申辩的权利，原审判决认为市规划局在作出许可行为前没有听取利害关系人的意见仅仅是程序上的瑕疵，属于对事实认定错误、对法律理解错误；4、根据《江苏省行政许可听证程序暂行规定》第二条、第十一条的规定，本案所诉行政许可行为直接涉及文**的重大利益，属于依申请听证的情形，市规划局应当依照规定书面告知文**享有要求听证的权利。而事实上，市规划局没有告知文**听证权利，文**无法提出听证申请。综上，市规划局核发《439号规划许可证》未尽审核义务且程序违法，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、确认市规划局核发的《439号规划许可证》违法并予以撤销；三、判令市规划局承担全部诉讼费用。

被上诉人市规划局未向本院提交答辩状，在庭审中辩称，一、文**与案外人之间的婚姻关系与本案没有关联性。市规划局认可文**与本案具体行政行为之间存在利害关系，其有权提起本案行政诉讼；二、关于先制证后决定的问题，系文**的误解，建设用地规划许可证上的日期是系统自动生成的，实体上还是先决定后制证的。而且建设用地规划许可证本身不是具体行政行为，只是具体行政行为外化的一个载体，故该问题并非程序上的瑕疵，仅为尚未完善的技术细节；三、市规划局在是否需要听证问题上具有自由裁量权。综上，请求驳回上诉，维持原判。

原审第三人玄武住建局述称，玄武住建局有申请涉案建设用地规划许可证的权利，也是申领该许可证的适格主体，玄武住建局申领建设用地规划许可证材料齐全，符合法定条件，市规划局核发《439号规划许可证》符合法定程序。综上，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

除将原审法院查明的“汉府新村24号的房屋所有权人为文**和案外人林**”变更为“汉府新村24号房屋登记的所有权人为文**和案外人林**”外，本院查明的其他事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，因汉府新村24号房屋登记的产权人为文翠*与林**，文翠*作为登记的产权人有权提起本案行政诉讼，而该房屋系属于文翠*个人所有还是其与林**共有因不影响本案的处理，故对汉府新村24号房屋的权属问题本案不作认定。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《南京市城市规划条例实施细则（2007年版）》第三条第一款规定，“南京市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门。”因此，市规划局是本市城市规划管理的行政主管部门，具有依申请颁发建设工程规划许可证的法定职权。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《南京市城市规划条例实施细则（2007年版）》第十九条规定，“建设单位申领建设用地规划许可时，应当向规划管理部门提出申请，并提交以下图件：（一）建设用地规划许可证申请表；（二）项目批准（包括审批、核准、备案，下同）文件；（三）拟用地范围的地形图；（四）依法需要征求意见的，应当提供相关部门意见；（五）规划管理部门指定的其他图件。规划管理部门应当在受理之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。建设单位取得建设用地规划许可证后，方可向国土资源管理部门申请办理有关用地手续。”本案中，玄武住建局就汉府新村地块环境综合整治项目向市规划局申请建设工程规划许可，并提交了相应的办理材料，市规划局经审核向玄武住建局颁发《439号规划许可证》符合上述规定。虽然市规划局在行政程序中存在规划许可证的时间在先、行政许可决定书时间在后的情形，但根据相关规定，玄武住建局已具备核发建设用地规划许可证的法定条件，因此，该情形可视为程序上存在瑕疵，并不构成实质上的违法。

《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省规划条例》目前并未将核发建设工程规划许可证列为应当听证的事项。本案中，玄*住建局在申领建设工程规划许可证时涉案地块尚未征收，虽然市规划局的许可行为对文**的利益会产生影响，但市规划局作为本市城市规划管理的行政主管部门，有根据实际情况决定是否需要听证的裁量权，本案中市规划局未采取听证方式并不违反上述法律法规。考虑到在之后的房屋征收程序中，房屋征收部门已就征收补偿方案充分征求了公众意见，利害关系人的利益实际已通过征收程序得以保障，因此，市规划局在前期的行政许可环节未听取文**等利害关系人的意见并不构成违法。

综上，文**的上诉请求，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人文翠平负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月二十四日