上诉人嵇**与被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局城建行政决定一案的行政判决书

审理经过

上诉人嵇**因诉被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区执法局）城建行政决定一案，不服南京市建邺区人民法院（2014）鼓行初字第63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人孟**，被上诉人建邺区执法局副局长周**及建邺区执法局的委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2013年6月3日，建邺区执法局对嵇**位于江心洲东隆二队90号的建筑物进行现场堪查。经堪查，该建筑物结构为砖木、砖混，面积630.48㎡。因嵇**现场无法提供规划部门的审批手续，建邺区执法局向嵇**发出了核查通知书，责令嵇**于6月4日上午携带有关的规划审批手续到江东北路16号接受审查；同年6月4日，建邺区执法局对嵇**的上述建筑物进行立案查处；同年6月6日，建邺区执法局向嵇**送达了《限期拆除告知书》，告知其未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，责令其4日内自行拆除违法建设。同年6月13日，建邺区执法局向嵇**送达了《限期拆除决定书》，责令其6月17日前自行拆除违法建设并告知其有关复议或诉讼的权利。嵇**未在规定时间内自行拆除。同年6月19日，建邺区执法局向嵇**送达了《履行行政决定催告书》，再次要求其自觉履行相关行政决定。同年8月29日，建邺区执法局向嵇**送达《强制执行决定书》，以嵇**在指定期限内未按要求自行拆除位于江心洲东隆二队90号630.48㎡建筑物，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，决定自2013年11月30日起，对该建筑物组织强制拆除。嵇**对该决定不服，向南京市城市管理行政执法局申请行政复议，南京市城市管理行政执法局作出复议决定，维持了建邺区执法局的强制执行决定。嵇**对此不服，于2014年2月14日向法院提起诉讼。另查明，2006年9月28日，根据许**（嵇**之夫）建房申请，南京市建邺区人民政府江心洲办事处城市管理科与许**签订《江心洲办事处村民建房协议书》，协议约定，许**在施工前必须到城市管理科办理相关建房手续，交纳基础实施配套费及建房保证金3000元，批准面积为180㎡。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国法函42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。集中行使行政处罚权的行政机关的职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准搭建临时建筑物、构筑物行为的行政处罚权；（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。主要包括：对未批准砍伐、移植、修剪树木的行为实施行政处罚；对毁坏城市绿化设施的行为实施行政处罚；对未经批准占用绿化用地的行为实施行政处罚。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，“南京市城市管理行政执法局负责本办法的组织实施。区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作”。因此，建邺区执法局作为独立的行政执法主体，具体负责本市建邺区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，有权强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。有权对未经批准搭建临时建筑物、构筑物行为的行使行政处罚权。对于涉案房屋的合法性，嵇**未向建邺区执法局提供任何证据予以证明。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第四款规定，建设单位或个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《南京市城市规划条例》第二十八条规定，任何单位或个人进行建设需要申请用地（含临时用地），必须向市、县规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。嵇**2006年建房时未按上述规定领取村镇工程规划许可证，违反了相关法律的规定。嵇**原土地证上记载的房屋占地面积为80.2㎡，建邺区执法局将原土地证记载的房屋占地面积扣除后，将嵇**的房屋630.48㎡认定为违章建筑，并无不当。建邺区执法局提供的案件调查及现场勘察记录、案件立案审批表、核查通知书以及《限期拆除告知书》，证明了建邺区执法局作出处罚决定前，进行了现场勘查、收集调取了有关证据，履行了内部定案手续，先后向嵇**制作和送达了有关法律文书，要求嵇**提供有关书面说明、规划（建设）部门相关手续，告知嵇**拟作出有关决定的事实、理由和依据，以及嵇**的陈述、申辩、复议和诉讼等权利，符合法律程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。嵇**的违法建设行为发生在2006年，地点在城市规划区内，未按照当时的《南京市城市规划条例》之规定，向规划管理部门申请领取建设用地规划许可证。2013年6月，建邺区执法局立案查处时，该违法建筑物仍未拆除。因此，嵇**违法建房行为始于《中华人民共和国城乡规划法》前，但行为持续到《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。建邺区执法局根据2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》对嵇**进行处罚，适用法律并无不当。嵇**认为行政处罚已超过追究时效的主张，不能成立。综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法，所作处罚决定符合法律规定。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回嵇**要求撤销建邺区执法局2013年8月29日作出的宁城执建强拆字（2013）第114号《强制执行决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由嵇**负担。

上诉人诉称

上诉人嵇**上诉称，1、被上诉人无权对上诉人房屋作出认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应当由城乡规划部门对违章建筑进行认定，根据住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，已经取得城乡规划部门的建设工程设计方案等审查文件，建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合文件要求的，应该采取改正的措施，而不应当直接予以强制拆除。2、被上诉人对上诉人进行处罚已经超过了法定时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，上诉人的房屋已经建造多年，已经超过了两年的处罚时效。综上，一审法院适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判。本案诉讼费由被上诉人负担。

被上诉人辩称

被上诉人建邺区执法局未提交书面答辩状，在庭审中辩称，1、根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，建邺区执法局按照规定职权负责辖区内的相对集中处罚权工作。未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施，由城管局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。因此，被上诉人对发生在其辖区范围内的违反城乡规划管理行为进行查处是其法定职责，其有权对上诉人的违法建设行为进行查处。2、上诉人建设房屋时未取得规划审批手续材料，至今仍未取得有关的规划审批手续，违法行为处于继续状态。因此，被上诉人在上诉人违法行为存续期间依据《中华人民共和国城乡规划法》对其进行查处，并无不当，并未超过有关的法定时效。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原审判决。

上诉人提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审庭审中提交的证据材料均随案移送本院。

本院庭审中，上诉人提交了2006年上诉人向南京市建邺区人民政府江心洲办事处缴纳的1800元“建房基础设施配套款”的结算凭证，用以证明上诉人已按照《江心洲办事处村民建房协议书》中的约定，缴纳了3000元保证金。

经庭审质证，被上诉人认为上诉人提交的上述证据不符合新证据的规定，且与本案无关联性。

本院认为

本院经审查，上诉人称该份材料一直在上诉人处保存，但之前未找到，故没有向法院提交。本院认为，上诉人提交的该份材料不属于《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，故本院不予采信。

对于原审法院认定的案件事实，上诉人、被上诉人在本院庭审中均表示无异议，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、苏**（2002）71号《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权工作方案的复函》精神，南京市开展了相对集中行政处罚权试点工作。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三条规定，区执法局按照规定的职权负责辖区内的相对集中行政处罚权工作；第五条规定，市、区执法局行使城市规划管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。故被上诉人对所辖区域内的违章建筑具有相应的执法权。

本案中，被上诉人在核查涉案房屋时向上诉人发出了相关的法律文书，要求上诉人提供合法的建房手续进行审查，上诉人未在行政程序中提交规划（建设）部门的相关手续，被上诉人经向南京市建邺区住房和建设局核实，后者出具的意见为“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可”，被上诉人据此认为涉案房屋没有规划许可的相关记录，并认定涉案房屋为违法建筑并无不当。至于上诉人提出被上诉人对上诉人进行处罚已经超过了法定时效的上诉理由，本院认为，判断一个违法行为是否属于继续状态，关键是看该违法行为产生社会危害是否是一个继续状态，如果该行为本身虽已结束，但给社会造成的直接危害仍然存在的，该行为应属继续状态，其终了之日应当是给社会造成的直接危害基本消除之日。上诉人违法建房，在该房屋未被拆除退还违法占地之前，该行为给社会造成的直接损失基本上未消除，因此该违法行为属于继续状态，故被上诉人对涉案房屋立案查处并未超过法定时效。

综上，因上诉人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，上诉人要求撤销原审判决的上诉请求，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费50元，由上诉人嵇**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月十七日