上诉人杨**与被上诉人南京市规划局江宁分局政府信息公开一案的行政判决书

审理经过

上诉人杨**因诉被上诉人南京市规划**规划江**局）政府信息公开一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月10日受理后，依法组成合议庭。于2015年3月26日公开开庭进行了审理，上诉人杨**及其委托代理人宋*，被上诉人规划江**局的委托代理人金*、李*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2014年6月13日，原告杨**向被告规划江**局递交政府信息公开申请书，申请公开其房屋所在地（南京市江宁区淳化街道桥头社区骆家渡21号）进行拆迁的建设项目规划许可（包含但不限于：建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）及相关政府文件信息。被告规划江**局于2014年7月3日向原告作出《关于申请公开江宁区淳化街道桥头社区骆家渡地块建设项目规划许可信息的答复意见》（以下简称《答复意见》），并公开了【江宁建规字（2011）第0009（2-1）号、（2-2）号】《中华人民共和国建设用地规划许可证》，并说明由于其没有提供房屋的有效产权证明，所以无法核实其房屋是否在被告核发的12条道路（桥）的建设用地规划许可范围内。原告杨**认为被告规划江**局未全部公开其所申请公开的政府信息的行为违法，于2014年7月15日向南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）申请行政复议。江宁区政府于2014年8月13日作出《行政复议决定书》，认为被告已履行了公开相关政府信息的职能，维持规划江**局公开政府信息的行政行为。原告不服，提起行政诉讼，要求依法确认被告部分履行公开政府信息的行为违法，责令被告补充公开相关信息，并承担案件诉讼费用。

原审法院另查明，被告在行政复议程序中明确表示，其向原告作出的《答复意见》已经将所涉房产及周边已办理的全部许可信息：【江宁建规字（2011）第0009（2-1）号、（2-2）号】《中华人民共和国建设用地规划许可证》作为附件向原告公开。因为涉案地块尚处于土地征收阶段，并未办理相关建设工程许可证，故原告要求公开的建设工程规划许可证并不存在。另被告规划江**局在庭审中陈述，其《答复意见》中表述“目前已办理”是指截止到信息公开答复之日其对涉案地块作出规划许可的基本情况，且工程立项并不必然会有建设工程规划许可，在工程立项之后办理建设工程规划许可证仍需要履行相关的法律程序。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的有关规定，被告规划江宁分局有受理和处理向其提出政府信息公开的法定职责。被告受理原告申请后在法定期限内作出被诉政府信息公开答复，行政程序合法。政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《政府信息公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”本案中，被告作出的《答复意见》已对原告的申请作出答复：包括项目地块位置，目前已办理的涉案地块12条道路（桥）的建设用地规划许可手续，并说明由于原告没有提供房屋的有效产权证明，所以无法核实其房屋是否在合法的12条道路（桥）的建设用地规划许可范围内。且被告在行政复议程序中也明确表示，其向原告作出的《答复意见》已经将所涉房产及周边已办理的全部许可信息：【江宁建规字（2011）第0009（2-1）号、（2-2）号】《中华人民共和国建设用地规划许可证》作为附件向原告公开。因为涉案地块尚处于土地征收阶段，并未办理相关建设工程许可证，故原告要求公开的建设工程规划许可证并不存在。另被告在庭审中明确说明，其《答复意见》中表述“目前已办理”是指截止到信息公开答复之日其对涉案地块作出规划许可的基本情况，且工程立项并不必然会有建设工程规划许可，在工程立项之后办理建设工程规划许可证仍需要履行相关的法律程序。故对原告认为被告未全部公开其所申请的信息的主张，法院不予支持。依照《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杨**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人杨**上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，在证据采信上有失公允，使得上诉人的权利未得到有效保障。1、被上诉人未依法履行职责，且未说明理由。根据《政府信息公开条例》的规定，上诉人依法享有申请政府信息公开的权利。被上诉人作为具有行政职能的行政主体负有按照上诉人申请进行公开相关政府信息的职责，依申请答复是法治国家行政运作的常态。本案中，被上诉人对上诉人的政府信息公开申请未予全面答复，且对于未予公开的相关政府信息无合理的解释性说明，上诉人亦无法从被上诉人的答复中获得需要的信息材料，致使上诉人依法享有的参与权、知情权事实上落空。2、被上诉人所作答复与答辩前后相互矛盾。被上诉人在《答复意见》中称，由于上诉人没有提供房屋的有效产权证明，所以无法核实上诉人房屋是否在被上诉人核发的建设用地规划许可范围内。除此，对建设工程规划许可未置一词，而被上诉人在对行政复议作出答辩时却称，涉案地块尚处于土地征收阶段未办理相关建设工程许可证。被上诉人未依法对上诉人的政府信息公开申请作出全面答复，且对未全面进行相关信息公开的辩词前后矛盾，违反了行政行为合法性原则。3、被上诉人就《答复意见》所作答辩与南京市**宁分局的相关信息公开答复相矛盾。上诉人为核实房屋征收合法性，曾向南京市**宁分局提出信息公开申请，请求书面公开上诉人房屋所在区域集体土地被征为国有土地的政府批文、红线图及国有土地使用权批准文件、项目用地预审文件等相关信息材料，南京市**宁分局在其答复中称：涉案地块没有项目征地且未实施土地出让。然而，被上诉人却在其对行政复议作出答辩时称：涉案地块尚处于土地征收阶段未办理相关建设工程许可证。显而易见，被上诉人与南京市**宁分局就同样问题的答复相互矛盾，从我国目前建设项目的行政批准、核准程序来看，涉案地块性质的认定应归属于国土部门的职权，因而，本案中，被上诉人就涉案地块性质的认定属行政越权，相应地，被上诉人未办理建设工程许可证缺乏规范性依据。4、被上诉人就《答复意见》所作的答辩与南京市江宁区发展和改革局（以下简称江宁发改局）的相关信息公开答复相矛盾。上诉人为核实房屋征收合法性，曾向江宁发改局提出信息公开申请，请求书面公开上诉人房屋所在区域进行拆迁的建设项目核准文件及申报材料（申报材料包括但不限于：项目申请报告、项目核准申请表、建设规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见）等相关政府信息，江宁发改局提供上诉人江宁发改投字（2010）111号《关于核准南京江**限公司建设杨家圩片区基础设施工程项目的通知》。由此可见，江宁发改局已就涉案地块相关建设项目进行了核准，故被上诉人称该案地块尚处于土地征收阶段未办理相关建设工程规划许可证没有合法根据。此外，由于证据采信上的有失公允，江**民法院在其作出的（2014）江宁行初字第89号《行政判决书》中片面认为被上诉人作出的《答复意见》已对上诉人的申请作出答复属认定事实不清；认为上诉人没有提供房屋有效产权证明，所以无法核实上诉人房屋是否在合法的建设用地规划许可范围内情形不影响上诉人之诉权和实体权利，与本案无直接相关性；认为工程立项并不必然会有建设工程规划许可亦属脱离本案综合案情的认定事实不清。综上，根据《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9条规定，“被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第11条的相关规定，被上诉人未能对上诉人的申请依法全面履行职责，侵害了上诉人依法享有的知情权和参与权。因此，上诉人请求二审法院：1、依法撤销南京市江**民法院（2014）江宁行初字第89号《行政判决书》；2、依法确认被上诉人未履行政府信息公开法定职责的不作为行政行为违法。

被上诉人辩称

被上诉人规划江宁分局辩称，一审认定事实清楚、适用法律正确、被上诉人作出的政府信息公开行为并无不当，请求法院依法驳回上诉人的诉讼请求。

原审被告向原审法院提供的证据有：1、《政府信息公开申请表》1份；2、原告身份证复印件1份。证据1、2用以证明原告向被告申请了信息公开。3、《答复意见》（含附件）1份；4、快递单1份。证据3、4用以证明被告依法作出了信息公开答复，并在法定期限内邮寄给原告，被告的行为事实清楚、程序合法。

原审被告向原审法院提供的法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》；2、《政府信息公开条例》。

原审原告向原审法院提供的证据有：1、《答复意见》1份，用以证明该《答复意见》中对于原告申请公开的建设工程规划许可手续未予公开且未说明相关事实、理由及法律依据；2、《行政复议决定书》1份，用以证明在该复议决定书中，被告陈述是涉案地块尚处于土地征收阶段未办理相关建设工程许可证，该陈述在被告向原告作出的《答复意见》中并未陈述且与事实不符；3、原告向南京市**宁分局递交的《政府信息公开申请表》及国土资源局江**局作出的《政府信息公开告知书》各1份，用以证明涉案地块没有项目征地且未实施土地出让，与被告在复议期间的陈述矛盾；4、江宁发改局作出的《江宁区发改局政府信息公开有关情况的说明》1份，用以证明江宁发改局答复涉案地块已经核准了相关建设公司建设道路，故对被告陈述涉案地块不存在建设工程规划许可证不认可。

以上证据、依据均已随案移送本院。

本院查明

原审法院认为，被告提供的证据及原告提供的证据1、2，来源合法、真实，与其他证据相印证，对待证事实有证明力，依法予以确认。原告提供的证据3-4，来源合法、真实，但与本案待证事实缺乏关联，且不能达到其证明目的，不予采信。

本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确，对原审法院认定的案件事实予以确认。

本院认为

本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条的规定，被上诉人规划江**局作为区级地方人民政府部门，负有承办涉及本机关政府信息公开相关事宜的法定职责。《政府信息公开条例》第十三条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向**务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十四条第（二）项规定，“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，上诉人杨**为核实相关征收行为的合法性，根据上述规定，依法具有向被上诉人提出相关政府信息公开的权利，被上诉人应依法履行法定职责。被上诉人收到上诉人的信息公开申请后，在15个工作日内向上诉人作出了《答复意见》并提供了相关材料，符合上述法定程序。

《政府信息公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，被上诉人根据上诉人的申请，作出涉案《答复意见》，并将“目前已办理”的涉案地块12条道路（桥）的建设用地规划许可手续即【江宁建规字（2011）第0009（2-1）号、（2-2）号】《中华人民共和国建设用地规划许可证》向上诉人予以公开。被上诉人在《答复意见》中将“目前已办理”的相关建设用地规划许可手续向上诉人进行了公开，上诉人申请公开的“建设工程规划许可证”在被上诉人作出《答复意见》之时尚未办理，也是文中应有之意，应当认定被上诉人对不存在的信息进行了告知，符合上述法律规定。上诉人认为，被上诉人在《答复意见》中未涉及其要求公开的“建设工程规划许可证”，对其申请没有全面答复，但上诉人未能提供证据证明被上诉人制作或保存上述政府信息的证据或线索。因此，被上诉人已经履行了信息公开的法定职责，原审法院据此判决驳回杨**的诉讼请求并无不妥。上诉人认为被上诉人未依法履行职责的上诉理由，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人要求撤销原审判决并依法确认被上诉人未履行政府信息公开法定职责的行为违法等上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人杨**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月七日