上诉人郑**与被上诉人南京市国土资源局城市土地管理一案的行政裁定书

审理经过

上诉人郑**因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）、原审第三人南京市**管理办公室（以下简称玄武区征收办）、原审第三人南京城建**责任公司（以下简称隧桥公司）城市土地管理一案，不服南京市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第87号行政裁定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月14日受理后依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人郑**、被上诉人市国土局的委托代理人闵*、石静，原审第三人隧桥公司的委托代理人邵笑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，原审原告系本市后大树根34号311室房屋产权人，2013年6月21日，原审原告针对玄武区人民政府作出的宁玄府征字第001号房屋征收决定（以下简称《001号征收决定》）向本院提起行政诉讼。本院于2013年10月17日作出（2013）宁行初字第57号行政判决，驳回其要求撤销玄武区政府作出的《001号征收决定》的诉讼请求。原审原告不服，上诉至江苏省高级人民法院，该院于2014年6月19日作出（2013）宁行终字第0086号行政判决书，维持了一审行政判决。2014年2月24日，原审原告向原审被告申请政府信息公开，要求公开建设单位为隧桥公司的关于明城墙（玄武门至神策门段）环境综合整治工程的《土地预审意见》。原审被告于2014年3月4日作出告知书，将其于2012年10月30日作出《关于明城墙（玄武门至神策门段）环境综合整治工程项目用地的预审意见》（宁**预审函（2012）196号）（以下简称《196号预审意见》）复印件提供给原审原告。

一审法院认为

原审法院认为，土地预审行为系中间性的阶段性行为，而对原审原告权益产生实际影响的行为应为房屋的征收行为，原审原告针对其权益产生实际影响的房屋征收行为已提起了行政诉讼，且该诉讼的判决已发生法律效力。根据《行政诉讼法》及相关司法解释等相关规定，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于法院受案范围。原审被告的土地预审行为对原审原告的实体权益尚未产生直接的实际影响，且对原审原告的实体权益有直接的实际影响的房屋征收决定已经人民法院审查合法，原审原告相关权益已得到司法救济。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（六）项、第四十四条第（十一）项之规定，裁定驳回原审原告的起诉。

上诉人诉称

上诉人郑**上诉称，1、原审法院未依法审查被诉《196号预审意见》的合法性错误。原审法院认为土地预审行为系中间性的阶段性行为，本案行政行为系房屋征收的前置行为，而对上诉人权益产生实际影响的行为应为房屋的行政征收行为。《建设项目用地预审管理办法》第十四条规定，预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。该条明确了预审具有的法律效力和行政约束力。预审设定行政许可的法律依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、二十三条规定。预审行政许可条件是建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。预审行政许可的法律效力是根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第四条规定。因此，被诉《196号预审意见》是最终批准行政征收的前置条件，是可诉的具体行政行为，故本案应当依法对被诉《196号预审意见》的合法性进行审查。2、原审法院质证、认证错误，导致认定事实不清。综上，请求撤销原审裁定并依法改判或发回重审。

被上诉人辩称

被上诉人未向本院提交答辩状，在庭审中辩称，2012年10月17日，原审第三人建隧公司、玄武区征收办向被上诉人提交《建设项目用地预审申请表》，申请预审项目为玄武门至神策门段环境综合改造工程。同时，申请单位提供了用地预审申请等申请材料。2012年10月30日，被上诉人经审查后认为申请符合法定要求，遂向申请单位作出了《196号预审意见》。被诉《196号预审意见》认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原审裁定正确。请求二审法院驳回上诉、维持原审裁定。

原审第三人隧桥公司未向本院提交书面陈述意见，坚持其在一审时的陈述意见。

原审第三人玄武区征收办未向本院提交书面陈述意见。

原审被告市国土局向原审法院提交了证据、依据。

证据有：

1、《196号预审意见》；

2、建设项目用地预审申请表；

3、《关于办理明城墙玄武门至神策门段环境综合整治建设工程项目用地预审的申请》；

4、《关于立项实施明城墙玄武门至神策门段环境综合整治工程的通知》（宁**（2012）1080号）；

5、《关于实施明城墙玄武门至神策门段环境综合整治建设工程的通知》（宁城工字（2012）413号）（以下简称413号通知）；

6、《关于下达明城墙（玄武门至神策门段）征收拆迁任务的通知》（玄府办字（2012）107号）；

7、建设项目选址意见书（选字第320102201211341）（以下简称选址意见书）。

依据有：《建设项目用地预审管理办法》。

原审原告郑**向原审法院提交了证据。

证据有：

1、空白的建设项目用地预审申请表；

2、网上截屏4份；

3、南京市人民政府法制办的答复；

4、市住建委关于对郑**政府信息公开申请的回复；

5、江苏省国土资源厅（2014）苏国土资行复字第62号《行政复议决定书》；

6、南京市国土资源局宁国土资公开告知（2014）61号《政府信息公开告知书》。

原审第三人隧桥公司向原审法院提交了证据。

证据有：

1、（2013）宁行初字第57号行政判决书；

2、（2013）苏行终字第0086号行政判决书。

原审第三人玄武区征收办未向原审法院提交证据。

以上证据、依据均已随案移送本院。

本院查明

在原审庭审质证中，原审原告对原审被告提供证据的质证意见为：对证据2真实性不予确认；对证据1、3-7的真实性未发表意见；对证据1的关联性认可、合法性不认可；对证据2-7的关联性、合法性均不认可。原审第三人玄武区征收办、原审第三人隧桥公司对原审被告提交的证据1-7真实性、关联性、合法性均予以确认。原审被告对原审原告提供证据的质证意见为：对原告提交的证据1-4的关联性不认可，对证据5、6的真实性无异议。原审第三人隧桥公司对原审原告证据1无法核实真实性不予确认；对证据2的真实性不予确认，且与本案没有关联性，也无法达到原告的证明目的；证据3、4的真实性、合法性无异议，但与本案无关联性，也无法达到其证明目的。对证据5、6真实性无异议。原审第三人玄武区征收办对原审原告证据的质证意见同第三人隧桥公司意见。原审原告郑**对原审第三人隧桥公司提交的证据1-2，认为与本案无关联性，不予确认。原审被告市国土局、原审第三人玄武区征收办对第三人隧桥公司提交的证据1-2的真实性、关联性、合法性均无异议。

原审法院经审查认为，原审原告的证据1-2与原审被告作出的土地预审行为不具关联性，不予确认。证据3-6真实性予以确认；对原审被告证据1-7的关联性、合法性、真实性予以确认；对原审第三人隧桥公司证据1-2真实性、合法性、关联性予以确认。

本院经审查认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人的证据进行了审查核实，原审法院认证正确，本院予以确认。

本院对原审法院认定的案件事实，予以确认。

本院认为

本院认为，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

本案中，被诉的行政行为是被上诉人市国土局向原审第三人隧桥公司、原审第三人玄武区征收办作出的《196号预审意见》。《196号预审意见》是南京市玄武区人民政府作出的《001号征收决定》的前置行政行为，而最终对上诉人权利义务产生实际影响的具体行政行为是《001号征收决定》。因此，被诉的《196号预审意见》对上诉人权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人向法院起诉要求确认《001号征收决定》的前置行政行为即被诉《196号预审意见》违法，不符合行政诉讼的受理条件。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年十二月三十日