上诉人南**俱有限公司被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局城市管理行政决定一案的行政判决书

审理经过

上诉人南**俱有限公司（以下简称绿**公司）因与被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁城市执法局）城市管理行政决定一案，不服南京市江宁区人民法院（2013）江宁行初字第73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行公开审理。上诉人绿**公司的法定代表人胡**、委托代理人胡*，被上诉人江宁城市执法局的委托代理人杨**、王*到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，2013年3月5日，江宁城市执法局接到南京市江宁区人民政府东山街道办事处反映，称绿**公司在南京市江宁区东山街道岔路口双龙路179号及双龙大道5××号建设的房屋没有办理相关合法手续。之后，江宁城市执法局进行了立案调查，并经区规划局调档复函证明，绿**公司在建设上述房屋前未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设工程。后江宁城市执法局制作了《案件调查及现场勘察记录》及附图，且拍摄了照片，下发了《限期整改通知书》。后江宁城市执法局向绿**公司送达了《限期拆除告知书》，责令绿**公司于2013年4月13日之前自行拆除所搭建的违法建设，并告知了绿**公司责令其限期拆除的事实、理由、依据以及其依法享有的权利。之后江宁城市执法局的执法人员经核查发现，绿**公司未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。2013年6月25日，江宁城市执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，对绿**公司作出“宁城执江强字（2013）第东003号《强制拆除决定书》”，认定绿**公司在南京市江宁区东山街道岔路口双龙路179号及双龙大道5××号建设的房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，决定对绿**公司违法建设实施强制拆除。绿**公司不服，认为江宁城市执法局作出的《强制拆除决定书》侵犯其合法权益，缺乏合法性和合理性。故向法院提起行政诉讼，要求撤销江宁城市执法局对其作出的《强制拆除决定书》。

另查明，经企业产权改制，南京森**有限公司（含南京森葆家庭装饰大厦、南京森葆现代家私制造中心（以下简称森**中心））的资产转让给其负责人胡**个人经营。又查明，改制批复文件中同意胡**租赁原江宁县**民委员会（以下简称翻身村委会）的20亩土地，该土地属于原企业占用。后翻身村委会并入江宁区东**民委员会（以下简称岔路社区），岔路社区出具情况说明，确认江宁**岔路口双龙路179号和5××号均属于胡**租赁的20亩土地范围之内。又查明，2001年4月27日，经南京**管理局核准，“南京森**有限公司”名称变更为“南京森**有限公司”。2006年6月5日，经南京**管理局核准，企业名称又变更为“南京绿**有限公司”，即本案的原审原告。两处涉案建筑所占的土地均是由胡**租赁使用。又查明，在庭审中，江宁城市执法局自认其在对绿**公司作出的《强制拆除决定书》中认定两处涉案建筑面积共计8508.45平方米，但其提交证据中示意图中的面积共计为8490.45平方米，两者相差18平方米，是其数字表述上存在笔误所造成的。

一审法院认为

原审法院认为，根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国*（2002）17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）精神，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府于2005年9月发出宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（附《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》），决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作，实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。另根据《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定，该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域。对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，该办法第五条、第十五条明确授权城市管理行政执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规的规定进行查处。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权”。第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费由违法行为人承担”。据此，江宁城市执法局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。关于被诉限期拆除决定程序是否合法问题。经审查，基于《中华人民共和国城乡规划法》所作出限期拆除决定的性质未予明确规定，在程序上也未作具体规制。行政处罚作为一种惩戒性措施，法律设定的程序比一般行政处理决定更为严格。参照《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定，江宁城市执法局将《限期拆除决定书》视为一种行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，在履行了立案、调查、现场勘查、发出《限期整改通知书》及《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。关于被诉限期拆除决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确问题。经审查，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十四规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，绿**公司在庭审中自认南京市**双龙大道5××号所占用的土地是其所有。另在卷证据证明，原南京森**有限公司（含南京森葆家庭装饰大厦、南京森葆现代家私制造中心）于2000年因企业产权转让给胡**个人经营，该企业所占用土地20亩由经营者即胡**继续租赁使用，涉案地块即南京市江宁区东山街道双龙路179号和双龙大道5××号企业所占用的土地均在该20亩土地范围内。且绿**公司是由南京森**有限公司名称变更而来，其法定代表人亦是胡**。另绿**公司在行政程序中并未对江宁城市执法局在行政文书中将双龙路179号认定为其所有而提出异议。综上，绿**公司认为南京市江宁区东山街道双龙路179号土地上的涉案房屋与其无关的主张，不予采纳。另绿**公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉案地块上进行房屋建设，故江宁城市执法局对其作出强制拆除决定书，具有事实和法律依据。绿**公司认为其涉案建筑属于合法建设，江宁城市执法局不应对其认定为违法建设的观点不能成立，亦不予采纳。另江宁城市执法局在对绿**公司作出的行政文书上将两处涉案建筑的面积计算为8508.45平方米，但其提交证据中示意图中的面积为8490.45平方米，两者相差18平方米，江宁城市执法局在庭审中自认其数字表述上存在笔误。江宁城市执法局的行政文书中面积书写虽有瑕疵，但对绿**公司的权利并不产生实质影响。综上，绿**公司的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条以及《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回绿**公司要求撤销江宁城市执法局对其作出“宁城执江强字（2013）第东003号《强制拆除决定书》”的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人绿**公司上诉称，一、一审判决认定主体错误，双龙路179号房屋不属于绿**公司。森葆制造中心和绿**公司是不同的独立法人主体。因欠银行债务，南京**民法院在处置房屋资产时，裁判文书明确双龙大道5××号房产和双龙路179号归属不同主体。二、一审判决认定，对未取得建设工程规划许可证，被上诉人可以依法责令停止建设和限期拆除。继续建设或逾期不拆除的，依法强制拆除，属于事实认定错误。绿**公司的房屋不是因为拆迁“正在”和“继续”建设，而是20年前就已建好并有江宁区人民政府补办权证的批文，绿**公司已合法拥有、使用20余年。且20年前江宁区还是江宁县，土地局、规划局皆没有成立。那时经乡政府同意即可建设房屋，规划局现不应认定房屋是违法建筑。征收方征收前对绿**公司未办理权证的房屋进行了丈量，草拟了平面图，后又打报告给江宁城市执法局称案涉房屋属违建。江宁区2004年（279）号征收法规第二十五条规定，被拆迁房屋建筑面积以权证或者其它合法凭证记载为准（附件8）。绿**公司建设的房屋有政府批准和补办权证的批文，应当等同其它合法凭证记载。在本地块前期拆迁过程中，同一企业、同一块地、同一时期建设的房屋，有证和未补办权证的建筑物皆认可合法性并给予评估补偿。后期征收将未补办权证的4000余平方米房屋说成违法建筑，违反政策连贯性。请求依法撤销（2013）江宁行初字第23号行政判决，并依法撤销江宁区城市执法局作出“宁城执江强字（2013）第东003号”《强制拆除决定书》。

被上诉人江宁城市执法局辩称，一、绿**公司诉称的房屋未办理合法手续，系违法建筑。南京市江宁区东山街道岔路口双龙路179号及双龙大道5××号土地属于胡**租赁，原江宁县**民委员会20亩土地范围内系胡**租赁使用。经企业产权改制，南京森**有限公司含南京森葆家庭装饰大厦、森葆制造中心的资产转让给了负责人胡**个人所有。森葆制造中心属于改制范围之内，而绿**公司系由南京森**有限公司变更而来，其法定代表人亦是胡**。绿**公司在行政程序中并未对江宁城市执法局在行政文书中将双龙路179号认定为其所有提出异议。二、该局的执法程序合法。在执法过程中该局针对绿**公司未经规划审批的违法建设履行了立案、调查、现场勘察，发出限期整改通知书、限期拆除告知书，告知了相对人陈述及申辩的程序后作出了强制拆除决定书，并依法送达，符合正当程序的要求。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回上诉、维持原判。

原审被告江*城市执法局向原审法院提交了以下证据：1、《强制拆除决定书》及送达回执各1份，证明江*城市执法局依法向绿**公司送达了《强制拆除决定书》。2、《强制拆除决定书》的送达照片3张，证明江*城市执法局合法送达情况。3、《限期拆除告知书》及送达回证各1份，证明江*城市执法局作出的《限期整改通知书》的送达情况。4、核查情况登记表1份；5、核查照片2张；以上2份证据证明江*城市执法局对涉案建筑的情况进行了核查。6、《限期整改通知书（存根）》1份，证明江*城市执法局要求绿**公司对涉案建筑限期整改的情况。7、《案件调查及现场勘察记录》1份；8、案件调查及现场勘察示意图1份；9、证据照片3张；以上3份证据证明违法建筑的情况和事实。10、《案件受理登记表》1份；11、《案件立案审批表》1份；12、《案件处理审批表》1份；以上3份证据证明江*城市执法局对该案件处理的内部程序登记情况。13、江*区规划局作出的《关于对东山街道**俱有限公司违法建设认定的复函》1份；证明江*区规划局对涉案建筑认定为违法建设。14、江*政办文（2013）1387号文件1份，证明江*城市执法局就该违法建设已经向南京市江*区人民政府（以下简称江*区政府）请示以及江*区政府进行批复的事实。15、企业法人营业执照复印件1份；16、胡**身份证复印件1份；以上2份证据证明绿**公司的主体情况。17、情况说明1份，证明两处涉案建筑所占的土地均是由胡**租赁使用。18、南京**管理局核准的《名称变更核准通知书》2份；19、《关于南京森**有限公司产权转让的请示》、《关于同意南京森**有限公司产权转让的批复》、《关于同意“南京森**有限公司”改制为私营企业的批复》等相关材料1组。以上证据证明经产权转让，南京森**有限公司的资产转让给其负责人胡**个人经营，后经南京**管理局核准，“南京森**有限公司”名称变更为“南京森**有限公司”，后又变更为绿**公司。绿**公司的法定代表人即是胡**，故绿**公司是两处涉案房屋的实际使用人和控制人。

原审被告江*城市执法局向原审法院提供的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条。

原审原告绿**公司向原审法院提交了以下证据：1、江宁企【不动产】改字（2003）150号《关于同意“南京森**有限公司实行不动产改革的批复》复印件1份，证明双龙路179号南京森**有限公司是由政府批准改制的。一部分改制为森葆制造中心，而不是绿**公司。2、双龙大道5××号的房产证、平面图、他项权证复印件共7页，证明绿**公司所属地块只有双龙大道5××号的使用权，并不包括双龙路179号的使用权，故江宁城市执法局作出的《强制拆除决定书》是错误的，应当予以撤销。3、双龙路179号的房产证及平面图复印件共3页，证明本案所涉的双龙路179号房屋不属于其所有，故江宁城市执法局的行政决定是错误的。4、收条、拆迁补偿金额评估表及照片等复印件共13页，证明对涉案房屋实施拆违是在拆迁过程中实施的，是政府所禁止的行为。

上述证据和依据已随案移送本院。

二审中，上诉人绿**公司提交了以下证据：1、本院（2003）宁执字第101、102号民事裁定书，证明森葆制造中心的资产已经被法院依法处置，是一个独立的主体，与绿**公司无关；2、南京市江*区发展和改革局（以下简称江*发改局）江*发改投字（2006）147号文件，证明绿**公司的生产厂房及办公用房经过发改局的同意可以补办立项手续，不是违法建筑。3、营业执照两份（绿**公司与森葆制造中心的营业执照各1份）、绿**公司的土地使用证、森葆制造中心的房产证，证明绿**公司与森葆制造中心是不同的主体；4、房屋附属物调查表及平面图、拟拆迁房屋调查汇总表，证明之前拆迁绿**公司的门面房也没有房产证，但是后来视同有证的房屋给予了补偿；5、南京市江*区城市房屋拆迁管理办法，证明被拆迁房屋的面积以房屋所有产权证或者其他合法房产凭证的记载为准，合法凭证所指的就是江*发改局（2006）147号文件；6、营业性用房拆迁补偿金额评估表，证明前期拆迁绿**公司的门面房时没有房产证的房屋也给予了补偿。

本院查明

经质证，江宁城市执法局对于绿绿木门公司二审中提交的证据1的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可。该份证据不能证明违法建设不是绿绿木门公司建设；对证据2的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可。对证据3中绿绿木门公司的营业执照的真实性予以认可，森葆制造中心的营业执照是过期的，对其真实性不予认可；对绿绿木门公司的土地使用证、森葆制造中心的房产证的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4的真实性无法确认，即使是真实的，拟拆迁房屋调查汇总表中“产权人”栏注明为“森宝置业”、法人代表为“胡**”，所有房屋面积合在一起，说明所有的房产都是胡**使用和所有；南京森**有限公司包括南京森葆家庭装饰大厦、森葆制造中心，后南京森**有限公司名称变更为绿绿木门公司，所以违建系绿绿木门公司建设并实际使用；对证据5、6的真实性、合法性无法确认，且与本案无关联性。

本院经庭审质证认定，绿**公司在一审中提交的证据1、2、3真实有效，江宁城市执法局在一审中提交的证据真实有效，本院予以确认，绿**公司在一审中提交的证据4与本案无关联性，本院不予采信。绿**公司在二审中提交的证据1、2合法有效，本院予以确认，其他证据与本案无关联性，本院不予确认。

本院经庭审质证，原审判决认定的事实中，除绿**公司在江宁区东山街道岔路口双龙路179号建设房屋外，其他事实有相应证据证明，本院予以确认。关于原审被告认定的绿**公司在江宁区东山街道岔路口双龙路179号建设房屋，因缺乏证据，本院不予认定。

本院另查明，绿绿木门公司与森葆制造中心均系具有法人资格的主体。江*发改局江*发改投字（2006）147号文件为《关于南京绿绿（原森葆）木门木线家俱有限公司补办木门木线家俱生产厂房及办公用房项目的立项批复》，内容为：“南京绿**有限公司：你单位报来关于补办木门木线家俱生产厂房及办公用房的立项请示收悉。经研究，现批复如下：一、同意你单位补办木门木线家俱生产厂房的立项。二、建设内容：项目总建筑面积7604.28平方米。其中生产厂房6814.28平方米，办公用房790平方米。三、项目估算总投资1000万元。资金来源：由你单位自筹。四、规划占地面积9.53亩。建设地点：江*区双龙大道516号，具体四至由规划、国土部门界定。……接批文后，望即到国土、建设等部门办理相关手续”。

二审中，绿**公司称，江*发改局江*发改投字（2006）147号《关于南京绿绿（原森葆）木门木线家俱有限公司补办木门木线家俱生产厂房及办公用房项目的立项批复》中所写“双龙大道516号”应为双龙大道5××号。双龙路179号土地上被拆除建筑物不是该公司建设，该公司未占有、使用过该建筑物，不对该建筑物享有权利。

本院认为

本院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，绿**公司否认该公司建设了双龙路179号土地上被拆除建筑物，并主张该公司未占有、使用过该建筑物，也不对该建筑物享有权利。因绿**公司与森葆制造中心、胡声保系不同主体，江宁城市执法局提交的证据尚不足以证实双龙路179号土地上建筑物系绿**公司建设。因此，现有证据不足以证明绿**公司是“宁城执江强字（2013）第东003号”《强制拆除决定书》中涉及双龙路179号土地上建筑物的利害关系人。依据最**法院上述司法解释的规定，绿**公司无权就江宁城市执法局作出“宁城执江强字（2013）第东003号”《强制拆除决定书》中涉及双龙路179号土地上建筑物的拆除问题提起行政诉讼。故江宁城市执法局作出“宁城执江强字（2013）第东003号”《强制拆除决定书》中涉及双龙路179号土地上建筑物的拆除问题，本案不予审查。

根据**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》、南京市人民政府《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》、《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的规定，江宁城市执法局具有对违法建设采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。

本案中，江宁城市执法局作出《限期拆除决定书》之前，进行了立案、调查、现场勘查、发出《限期整改通知书》及《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《限期拆除决定书》并依法送达，程序合法。

《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第六十四规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”；第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，绿绿木门公司未取得诉争涉及的双龙大道5××号土地上被拆除建筑物的所有权证书，也未取得建设工程规划许可证件，其虽在二审中举证了江*发改局《关于南京绿绿（原森葆）木门木线家俱有限公司补办木门木线家俱生产厂房及办公用房项目的立项批复》，但该文件仅是立项批复文件，且文件中也写明，取得批复后，还需到其他部门办理相关手续。江*区规划局已认定本案诉争的双龙大道5××号土地上建筑物属违法建筑。故不能以此文件作为认定绿绿木门公司享有对于诉争的双龙大道5××号土地上建筑享有合法权利的依据。

绿**公司上诉称，对双龙大道5××号土地前期拆迁过程中，有证和未补办权证的皆认可合法性并给予评估补偿。该问题不属于本案审理范围，亦不足以证明本案诉争的双龙大道5××号土地上被拆除建筑为合法建筑。

综上，原审判决适用法律正确，判决结果可予维持。上诉人绿**公司的上诉请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉**门公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月六日