上诉人胡**、王**、汪**、王子舟与被上诉人南京市玄武区发展和改革局确认备案通知书行政行为违法一案的行政裁定书

审理经过

上诉人胡**、王**、汪**、王**因诉被上诉人南京市玄武区发展和改革局（以下简称玄武发改局）确认备案通知书行政行为违法一案，不服南京市玄武区人民法院（2014）玄行初字第17号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年10月16日受理后，依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2012年8月2日，南京市玄*区住房和建设局（以下简称玄*住建局）向玄*发改局提交玄住建字（2012）145号《关于玄*区青石街地块重点危旧房改造项目的备案请示》（以下简称《备案请示》），拟对青石街地块进行重点危旧房改造，对地块内民国建筑予以修缮和保护。玄*发改局依据有关法规和南京市、玄*区两级人民政府有关危旧房改造的决定要求，通过对玄*区青石街地块重点危旧房改造项目建设的法定条件进行审查后，于同年8月3日对玄*住建局作出玄发改字（2012）173号《关于玄*区青石街地块重点危旧房改造项目的备案通知书》（以下简称《备案通知书》），同意玄*住建局实施青石街地块重点危旧房改造项目。

另查明，2013年5月7日，南京市玄武区人民政府（以下简称玄武区政府）作出房屋征收决定，对青石街20-26号（双号）、40号、42号范围内的国有土地上房屋实施征收，胡**、王**、汪**、王**房屋被列入征收范围，因不服玄武区政府作出的房屋征收决定向法院起诉。2013年12月5日，在法院组织的证据交换中，得知玄武发改局作出的该《备案通知书》。胡**、王**、汪**、王**不服该《备案通知书》，向南京市发展和改革委员会申请行政复议，2014年3月3日，南京市发展和改革委员会作出宁*改复决字（2014）1号《行政复议决定书》，维持了玄武发改局作出的《备案通知书》。为此，胡**、王**、汪**、王**诉至原审法院。

一审法院认为

原审法院认为，玄武发改局作出的《备案通知书》，是玄武住建局拟对青石街地块进行重点危旧房改造，对地块内民国建筑予以修缮和保护，玄武区政府拟对涉案地块实施征收行为之前的基础和过程行为。青石街重点危旧房改造项目的实施还必须具备相关的法定程序和法定要件，即该备案行为存在后续的房屋征收等法律行为，且胡**、王**、汪**、王**等人对该项目的房屋征收决定已提起行政诉讼。玄武发改局的备案行为对胡**、王**、汪**、王**的权利义务不产生直接的实际影响，不属于可诉的具体行政行为。胡**、王**、汪**、王**提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款的规定，裁定驳回胡**、王**、汪**、王**的起诉。

上诉人诉称

上诉人胡**、王**、汪**、王**上诉称，一、被上诉人作出的《备案通知书》是行政许可，是依职权独立作出的具体行政行为，上诉人有权提起行政诉讼。被上诉人以《备案通知书》形式所作出的立项许可是对征收上诉人房屋是否符合公共利益的判断标准之一，是有特定指向的具体行政行为。玄武发改局在上诉人房屋所在地块进行项目确认，其所实施的危旧房改造项目并非具体建设项目，是为了实施征收而超越职权作出的立项许可，直接损害了上诉人的合法权益，与上诉人有直接的利害关系。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条之规定，上诉人可以对被上诉人征收项目确认具体行政行为向法院起诉，上诉人是适格的诉讼主体。二、征收决定案件的审理不影响对《备案通知书》合法性进行审查，并非不予受理的法定条件。被上诉人作出的《备案通知书》是独立于玄武区政府征收决定的具体行政行为，并非原审裁定认定的区政府实施征收前的基础和过程行为，征收决定案件中法院不对《备案通知书》的合法性进行审查，人民法院对征收决定的合法性审查不影响对《备案通知书》的审查。三、《备案通知书》违法。被上诉人作出《备案通知书》不是具体建设项目；《备案通知书》许可的相对人为行政机关，机关单位不能从事与其职权无关的市场经济行为；《备案通知书》作出前未就前置材料进行审查，未征求利害关系人意见。综上，被诉《备案通知书》对上诉人的权利产生重大影响。原审法院裁定认为《备案通知书》不对上诉人产生直接的实际影响没有事实和法律依据，应当依法予以撤销。请求法院撤销原审裁定，指令原审法院受理本案。

被上诉人玄武发改局答辩称，上诉人提起的行政诉讼不属于人民法院受案范围，原审认定事实清楚、适用法律正确，并无不当，应予维持。被诉的备案行为，是玄武住建局拟对青石街地块进行重点危旧房改造，对地块内民国建筑予以修缮和保护，玄武区政府拟对涉案地块实施征收行为之前的基础和过程行为，青石街项目的实施还必须具备相关的法定程序和法定要件，即该备案行为存在后续的房屋征收等法律行为，且上诉人对该项目的房屋征收决定在本案之前已向人民法院提起行政诉讼。因此，被诉备案行为对上诉人的权利义务不产生直接的实际影响，并未损害上诉人的合法权益，与上诉人不具有法律上的利害关系。原审认定被诉备案行为不属于可诉的具体行政行为，上诉人提起的行政诉讼不属于行政诉讼受案范围，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。

原审被告玄*发改局向原审法院提交的证据有：

1、《备案请示》；

2、《备案通知书》；

3、宁发改复决字（2014）1号《行政复议决定书》；

4、宁政发（2012）］222号《市政府关于印发南京市主城区危旧房、城中村改造工作实施意见的通知》；

5、宁**（2012）165号《关于印发新一轮危旧房、城中村改造任务计划的通知》。

原审被告玄*发改局向原审法院提交的依据有：

1、《中华人民共和国城市房地产管理法》；

2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》；

3、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》。

原审原告胡**、王**、汪**、王**向原审法院提交的证据有：

1、胡**、王**、汪**、王**房屋产权及租赁证明；

2、《备案通知书》；

3、南京**民法院传票；

4、玄武区政府在其他案件中提供的证据目录一份；

5、宁发改复决字（2014）1号《行政复议决定书》及邮寄信封。

本院查明

原审法院对原审原、被告证据作出认证：原审被告提交的证据1-3及原审原告提交的证据真实，可以作为认定本案案件事实的证据，予以确认；原审被告提交的证据4-5虽未提交原件，但可以印证本案事实。

以上证据及依据均已随案移送本院。

本院经审查，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核、认证，符合法律规定。对原审认定的事实，本院予以确认。

本院认为

本院认为，被征收人对国有土地上房屋征收的复合行为提起行政诉讼的，因最终对被征收人权利义务产生影响的行政行为系房屋征收行为，被征收人已对房屋征收行为提起行政诉讼后，再对房屋征收行为的前置行政行为提起行政诉讼，因前置行政行为未直接对被征收人的权利义务产生实际影响，应裁定不予受理。玄武住建局拟对青石街地块进行重点危旧房改造，对地块内民国建筑予以修缮和保护，向被上诉人玄武发改局进行备案请示，玄武发改局作出《备案通知书》，系该项目在实施房屋征收前必须具备的法定程序和法定要件。该备案行为是房屋征收前的基础行为，也是作出房屋征收决定前的前置行政行为。四上诉人对该项目的房屋征收决定已提起行政诉讼，玄武发改局的备案行为对四上诉人的权利义务不产生直接的实际影响。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第三十二条第二款的规定，四上诉人提起的行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。已经受理后经审查不符合起诉条件的，应当裁定驳回起诉。原审法院受理后，经审查认为四上诉人的起诉不符合起诉条件，裁定驳回四上诉人的起诉，并无不当。上诉人要求撤销原审法院裁定，指令原审法院受理本案的上诉请求，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年十一月二十八日