穆**与如皋**源局二审行政判决书

审理经过

上诉人穆**因与被上诉人如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00078号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月24日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定，2014年11月6日，穆**通过如皋市政府信息公开网站向如皋国土局提交依申请公开信息表，所需内容描述为“原国有企业如**品公司下属的雪岸食品站改制后，划拨改出让后，土地出让金缴费计算方式及缴费票据”，所需信息用途描述为了解、监督，所需信息的指定提供方式为纸面，获取信息的方式为邮寄。同年11月24日，如皋市国土局作出（2014年）皋国**告第141号政府信息公开补充申请告知书，要求穆**于2014年12月4日前补充提供其所申请获取的信息与本人生产、生活、科研等特殊需要相关的证明材料。同年11月29日，穆**向如皋市国土局提交“需要说明”，如皋国土局于次日收到上述“需要说明”。该“需要说明”载明：贵单位于2014年11月24日邮寄编号为（2014年）皋国**告第140-155号十六案的政府信息公开补充申请告书，现补证说明如下。此十六家企业与穆**购买的九华食品站、江如养殖场均为如**品公司的下属企业，以统一文件进行改制，改制购买时间均在2004-2006年内，贵局告穆**确认土地出让协议无效案中，主张确认土地出让金确定与评估报告的金额相关。这一事实与穆**申请的信息，其他单位改制缴纳出让金情况（实际评估金额、实际出让金缴费金额、计算方式）有关，该信息与穆**的缴费合法性有重大关系，与穆**土地使用权重大财产权以及生产生活等合法权益有重大影响。故要求公开相关材料。同年12月2日，如皋市国土局作出（2014年）皋国**告第157号政府信息公开延期答复告知书，告知穆**其将答复期限延长15个工作日。同年12月19日，如皋市国土局向穆**送达（2014年）皋国**告第161号政府信息公开申请告知书，告知穆**因其申请公开的信息涉及改制受让人的重大财产权利，如皋国土局已就相关事项书面征询权利人的意见，征求意见的截止日期为2014年12月30日，征求意见所需时间不计入作出答复的期限。2015年1月5日，如皋市国土局作出（2014年）皋国**复第440号政府信息公开申请答复书，答复称：1、食品站改制办理土地出让手续，土地出让金以评估价为参考确定，缴费时部分上缴财政，其余留给企业用于安置职工等。2、出让金缴费票据，您递交的《需要说明》无法证明该信息与您自身生产、生活、科研等特殊需要有关。3、雪岸食品站改制土地出让金缴费票据，无此信息。如对本答复不服，可以在收到本答复之日起60日内向如皋市人民政府或者南通市国土资源局申请行政复议，或者在3个月内向人民法院提起行政诉讼。穆**不服该答复，提起行政诉讼。

上诉人诉称

另查明，如**民法院于2014年1月28日就如皋国土局诉穆**建设用地使用权出让合同纠纷一案作出（2013）皋民初字第2510号民事判决，确认如皋国土局与穆**于2006年12月30日签订的《国有土地使用权出让合同》（编号为皋国土资（2006）处出字250号）无效。穆**不服该判决，向南通**民法院提起上诉，南通**民法院于2014年4月28日作出（2014）通中民终字第0617号民事判决，驳回上诉，维持原判。穆**仍不服，向江苏**民法院提起了再审申请。

原审认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向**务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。如皋市国土局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。

本院认为

本案的争议焦点：1、涉诉信息是否属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴；2、如皋国土局作出的涉诉答复内容是否合法；3、如皋国土局作出涉诉答复的程序是否合法。

关于涉诉信息是否属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴的问题。根据《政府信息公开条例》第二条规定，所谓政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照**务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。第四十一条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。第四十五条第（四）项规定，依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。根据上述规定可见，土地出让金是各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让金的全部价款，或者土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拔获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。本案中，穆**所申请信息为原国有企业如**品公司下属的雪岸食品站改制过程中，土地使用权由划拨转为出让，相关的土地出让金缴费计算方式及缴费票据，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，该信息属于如皋国土局在履行职责过程中应当制作的信息，故涉诉信息属于《政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。关于如皋国土局作出的涉诉答复内容是否合法的问题。因如皋国土局所作的涉诉答复共三项，下面依次论述。（1）关于涉诉答复第一项内容，系如皋国土局对穆**申请的涉案食品站改制时土地出让金缴费计算方式所作的答复。根据《政府信息公开条例》第二条的规定，构成条例所规定的政府信息需具备的要件，①我国政府信息公开制度中的“政府”是指行政机关及法律、法规、规章授权行使行政职能、履行行政职责的组织；②政府信息是行政机关在履行法定的行政管理活动职责过程中制作或获取的信息；③政府信息是以一定形式（有形载体）记录、保存的信息。本案中，穆**所申请的信息是原国有企业如**品公司下属的雪岸食品站改制过程中，土地使用权由划拨转为出让，相关的土地出让金缴费计算方式及缴费票据。从穆**对其申请的内容的描述可见，穆**所申请的“土地出让金缴费计算方式”与“缴费票据”是对应的，具体而言，即原国有企业如**品公司下属的雪岸食品站改制过程中，相关的土地使用权由划拨转为出让，如皋国土局计算其土地出让金过程中所形成的，以一定形式记录保存的体现涉案土地使用权出让金计算的依据、标准、项目等与最终缴费金额确定相关的信息。同时，根据《政府信息公开条例》第二十一条、第二十三条等规定，如皋国土局对穆**申请要求公开的信息，应根据不同情况分别答复：①属于公开范围的，应告知申请人获取该政府信息的方式和途径，这是有效公开的基本要求；②属于不公开范围的应当说明理由，这是政府的基本义务和公民应享有的权利；③申请信息不存在的，应告知申请人，而且对能够确定政府信息公开机关的应告知申请人该行政机关的名称、联系方式；④申请内容不明确，无法处理申请，则要求申请人作出更改和补充；⑤申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应向申请人提供可以公开的内容。换言之，按照条例规定的政府信息以公开为原则，以不公开为例外，对于能够公开的信息行政机关应当予以公开，对于不能公开应当予以答复并说明不能公开的理由。实际上，如皋国土局并未向穆**公开其所申请的“土地出让金缴费计算方式”，也未对穆**申请的信息是否存在、是否应由其公开以及不予公开的理由作出说明，其所作的该项答复既非穆**所申请公开的信息，也不符合《政府信息公开条例》的规定。（2）关于涉诉答复第二项内容，系如皋国土局对穆**申请要求公开“土地出让金缴费票据”所作答复，即如皋国土局认为穆**所申请的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关。根据《**务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》的规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。同时，《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，如皋国土局以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求穆**对特殊需要事由作出说明。那么，涉案土地出让金缴费票据与穆**的生产、生活、科研等特殊需要是否相关呢？穆**陈述其特殊需要事由为，因涉案雪岸食品站与其所购买的九华食品站、江如养殖场均为如**品公司的下属企业，以统一文件进行改制。在穆**与如皋市国土局建设用地出让合同纠纷一案中，如皋国土局主张土地出让金的确定与评估报告的金额相关。故穆**申请要求如皋国土局公开涉案改制单位的土地出让金的缴纳情况，用以确认土地出让金的确定与评估报告是否相关，以便收集证据，故涉诉信息对穆**的土地使用权具有重大利害关系，与穆**的生产、生活相关。对此，原审认为，改制是我国经济建设发展过程中形成的特有产物，在企业改制过程中，改制主管部门针对各改制单位的具体情况所实施的改制方案并不尽然相同，相互之间并不具备可比性，故穆**所陈述的特殊需要事由不能成立。（3）关于涉诉答复第三项内容，也系如皋国土局对穆**申请要求公开“土地出让金缴费票据”所作答复。在如皋国土局已经作出第一项、第二项答复后，又作出涉案土地出让金缴费票据不存在的答复，显然自相矛盾。既然土地出让金缴费票据不存在，如皋国土局何以进行相关土地出让金缴费计算方式的描述，又何以判断出该信息与穆**的生产、生活、科研等特殊需要是否相关？综上，如皋国土局所作的涉诉答复内容违法，但穆**亦未能就其对案涉信息存在特殊需要作出合理说明。

关于如皋国土局作出涉诉政府信息公开答复程序是否合法的问题。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。首先，对于政府信息公开申请，条例鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在“收到申请之日”起15个工作日内予以答复。至于答复期限的延长，属于特殊情况下的例外规定。政府信息公开条例对答复期限的规定，是为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性。故行政机关的延期答复告知应在条例规定的法定答复期限内送达申请人，如果延期答复告知的送达不受15个工作日内的限制，行政机关可在任意时间告知申请人其将延期答复，则条例关于答复期限的规定将沦为虚设。其次，条例规定行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限和延长期限内，但该规定仅适用于涉及第三方权益的政府信息，如涉及公开此种政府信息需要依法经权利人同意，权利人考虑、答复所耗费时间不计算在内。除此之外，条例未规定其他答复期限扣除或中止计算的情形。本案中，穆**于2014年11月6日已通过网络成功提交政府信息公开申请，答复期限应当从收到之日起开始计算。从穆**提出申请至如皋国土局送达延期答复已经超过了15个工作日，已经超过了法定期限。此外，如皋国土局在此前要求穆**补充提交证据的政府信息公开补充申请告知书中述称，自其发出告知书之日起至收到补充申请之日不计入答复期限。因条例除对“征询权利人意见期间”不计算入答复期限外未作其他扣除答复期限的规定，故如皋国土局上述陈述无法律依据，从其送达告知书至收到穆**需要说明的期间也应计算在答复期限内。故如皋国土局作出涉诉答复的期限已经超过法定答复期限。此外，如皋国土局所作答复认为涉案土地出让金缴费票据与穆**的生产、生活、科研等特殊需要无关，既然如皋国土局已经先行启动了与穆**的特殊需要是否相关的审查程序，并得出与穆**特殊需要无关的结论，又启动向权利人征询意见的程序显属多余。且如皋国土局还答复称涉案的土地出让金缴费票据并不存在，既然缴费票据并不存在又何来的权利人需要征询？可见，如皋国土局作出涉诉答复的程序明显不当。

综上，穆**所申请的信息属于如皋国土局在履行职责过程中应当制作的政府信息，其所作的涉诉答复内容不当，程序违法，依法应予撤销。但因涉诉信息与穆**的生产、生活、科研等特殊需要无关，撤销涉诉答复并责令如皋国土局重新答复并无实际意义，故依法确认如皋国土局所作的涉诉答复违法，对穆**的其他诉讼请求，不予支持。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（一）项以及《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，判决：一、确认如皋国土局于2015年1月5日作出的编号（2014年）皋国土资依复第440号政府信息公开申请答复书违法；二、驳回穆**的其他诉讼请求。

二审裁判结果

上诉人穆**不服，提起上诉称，雪岸食品站与上诉人的企业同属如**品公司下属企业，在相同时间按相同的政策改制，上诉人在提出信息公开申请时作出了合理的说明，原审法院以改制为由推定上诉人与案涉信息无特殊需要没有事实与法律依据，被上诉人具有公开案涉信息的职责。请求撤销原判决，责令被上诉人公开相关信息。

被上诉人如皋国土局未向本院提交书面答辩意见。

上诉人穆**提起上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。

本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。

本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据上述规定，行政机关向申请人提供的信息，一般应是完整的，具有终决性行政意义的信息。土地管理部门经审核最终确定的土地出让金信息等具有行政效力的信息属于可以公开的政府信息，而行政机关计算土地出让金的计算过程、计算方式不是《政府信息公开条例》调整的政府信息。因此，穆**申请公开的“土地出让金缴费计算方式”不属于《政府信息公开条例》调整的政府信息范畴，如皋国土局并无公开该信息的义务。

穆**申请公开的另一项信息为雪岸食品站“土地出让金缴费票据”。根据《**务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》第（十四）项的规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。因雪岸食品站并非穆**经营管理的企业，雪岸食品站的“土地出让金缴费票据”与穆**的自身生产、生活、科研等特殊需要无关，如皋国土局可不予提供。如皋国土局对穆**的申请所作答复内容不当，且答复期间超过了法定期限，原审法院判决确认如皋国土局所作答复违法并无不当。穆**政府信息公开申请的两项内容，均不属于应予公开的政府信息范畴，如皋国土局并无公开案涉信息的义务，故撤销被诉答复，责令该局重新答复无实际意义。原审判决驳回穆**的其他诉讼请求亦符合法律规定。

综上，原审判决认定事实清楚，作出判决内容适当，本院予以维持。穆**的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人穆**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月二十一日