陈*与如皋市丁堰镇人民政府二审行政判决书

审理经过

上诉人陈**政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00035号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，2014年3月1日陈*以邮寄方式向如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）提出政府信息公开申请，要求公开“如皋市丁堰镇皋南村十四组丁新中路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路南路口，各户的《村镇规划选址意见建设工程申请审批表》复印件，并加盖公章。”丁堰镇政府收到该申请后逾期未答复。陈*不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2014年7月15日作出（2014）东行初字第00092号行政判决书，判决责令丁堰镇政府于判决生效后15个工作日内对陈*的政府信息公开申请作出书面答复，同时驳回了陈*的其他诉讼请求。陈*不服提起上诉，本院作出（2014）通中行终字第00237号行政判决书，判决维持原判，驳回上诉。本院将该判决书以邮寄方式向丁堰镇政府送达，EMS邮件单号为EY9243584446CN，该邮件于2014年10月25日被签收。同年11月12日，丁堰镇政府作出（2014）丁**第27号政府信息公开申请答复书，答复称除已于2014年9月17日向陈*提供的15户村镇规划选址意见建设工程申请审批表外，无其他各户该项信息。陈*不服提起诉讼，请求法院撤销丁堰镇政府作出的（2014）丁**第27号政府信息公开申请答复书并责令其限期公开许**等13户村镇规划选址意见建设工程申请审批表复印件并加盖公章。

原审另查明，丁堰镇政府系案涉村镇选址意见建设工程申请审批表最终审批机关。陈*政府信息公开申请中提及的许**等13户在如皋市丁堰镇丁新路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路南路口区域建房时未办理建房审批等相关手续。丁堰镇政府已在（2014）通中行终字第00237号陈*与丁堰镇政府政府信息公开一案审理过程中向陈*提供了包括陈*户在内的15户村镇规划选址意见建设工程申请审批表。

一审法院认为

原审法院认为，本案争议焦点为丁堰镇政府作出其他各户涉案信息不存在的答复是否合法。

上诉人诉称

关于丁堰镇政府作出其他各户涉案信息不存在的答复是否合法的问题。所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称条例）第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。涉及到本案，经审理查明，（1）丁堰镇政府经过审查、搜索后确认，陈**申请要求公开的信息，丁堰镇政府负有审批并制作相关政府信息的法定职责，但因许**等13户在如皋市丁堰镇丁新路两侧，东至隆昌化工厂，西至丁雪路南路口区域建房时未办理建房审批等相关手续，因而出现陈**要申请公开的政府信息中许**等13户的案涉信息在现阶段确实不存在的客观事实。丁堰镇政府基于这样的事实对陈*进行了答复告知。（2）丁堰镇政府于2014年10月25日收到本院作出的（2014）通中行终字第00237号行政判决书，后于同年11月12日作出涉诉答复并邮寄送达。陈*主张其仅对原审法院所作（2014）东行初字第00092号行政判决书的判决内容的第二项不服而提起上诉，故该判决书的第一项内容应当在判决书送达十五日后生效，丁堰镇政府所作涉诉答复已超过法定期限。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十七条第一款规定，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。根据该条规定，二审法院的审查内容并不局限于上诉人对一审判决存有异议的部分，而是对一审裁判及行政行为的合法性均予以审查，而在二审程序终结之前，一审裁判文书的法律效力处于待定的状态。故陈*的主张无法律依据，丁堰镇政府所作涉诉答复未超过法院要求其在15个工作日内作出答复的期限，其根据陈*申请要求公开的部分内容客观不存在的事实，作出案涉信息不存在的答复并无不当。根据《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。但在诉讼中，陈*虽向法院提供了证据，但其证据并不能证明涉诉信息已经存在或存在的线索。《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。具体到本案，丁堰镇政府在告知陈**要申请公开的政府信息不存在的同时，应同时一并告知陈*政府信息不存在的具体原因。丁堰镇政府虽依法作出了符合客观事实的答复，但其未尽到完全的告知义务，虽不致侵犯陈*获取信息的权利，但在今后的工作中，特别是在政府信息公开工作中应注意严格依法行政。

此外，丁堰镇政府主张，陈*在（2014）东行初字第00092号案件中的要求公开案涉信息的诉讼请求已经被法院判决驳回，陈*本次诉讼的第二项诉讼请求与上述要求公开案涉信息的诉讼请求重合，故陈*在本次诉讼中的第二项诉讼请求属于重复诉讼，法院对该诉讼请求不应受理。对此，（1）法院通过审查起诉人是否基于相同的事实和理由重复提起行政诉讼从而判断起诉人提起的行政诉讼是否属于重复起诉，并不单独以起诉人的诉讼请求来审查是否属于重复起诉。在（2014）东行初字第00092号案件，陈*系因丁堰镇政府逾期未对其政府信息公开申请作出答复而提起诉讼，而在本案中陈*系因对丁堰镇政府所做（2014）丁**第27号政府信息公开申请答复书不服而提起诉讼，陈*在两案中起诉的事实和理由显然不同。（2）根据《最**法院审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十条的规定，法院考虑到丁堰镇政府需要对陈*申请要求公开的信息进行调查裁量，不适宜直接判决责令限期公开，故而判决责令丁堰镇政府限期答复，并驳回了陈*其他的诉讼请求。法院并非基于认为陈*无权要求丁堰镇政府公开案涉信息而作出该判决，而是要求丁堰镇政府根据其对案涉信息调查裁量的结果重新对陈*的政府信息公开申请作出处置，实际上丁堰镇政府也已在二审过程中向陈*提供了15户的村镇规划选址意见建设工程申请审批表，并在二审判决生效后作出了涉诉答复，但未向陈*公开其他户的案涉信息。陈*认为丁堰镇政府所作涉诉答复不合法，故而起诉时在要求撤销涉诉答复时一并要求公开其他各户的案涉信息属原告提起行政诉讼的题中应有之意。综上，陈*其提起的本次诉讼不属于重复起诉，丁堰镇政府的主张无事实和法律依据，法院不予采信。

综上，丁堰镇政府依据陈*所需许**等13户的村镇规划选址意见建设工程申请审批表不存在的客观事实，在法定期限内依法如实作出答复，答复内容并无不当，故对陈*要求撤销丁堰镇政府作出涉诉答复并责令限期公开的主张不予支持。原审法院依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回了陈*的诉讼请求。

陈*不服提起上诉称，丁堰镇政府未能举证证明向陈*告知了不存在的根据和履行了说明理由的义务。陈*通过另案获取了新的证据，即案涉13户中有4户缴纳了配套费，而缴纳配套费的前提是已经取得村镇规划选址意见建设工程申请审批表。丁堰镇政府的答复不能成立。请求二审法院撤销原判，依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人丁堰镇政府辩称，保存的村镇规划选址意见建设工程申请审批表已向陈*公开，其余户的该项信息经查找并不存在。案涉27号答复符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

陈*提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经审理，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，根据条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，行政机关履行信息公开义务的前提是该机关拥有该信息，即行政机关只能提供已经存在的信息，而不因私人的请求负担制作记录的义务。如果申请的信息行政机关在履行职责过程中并没有制作或者获取，也没有以一定形式记录、保存，则行政机关即有免于公开的义务。就本案而言，丁堰镇政府已向陈*公开了15户的案涉信息，其余13户因在建房时并未办理建房审批等相关手续，故客观上不存在陈*所申请公开的村镇规划选址意见建设工程申请审批表。陈*认为，其通过另案获取了新的证据，即案涉13户中有4户缴纳了配套费，而缴纳配套费的前提是已经取得村镇规划选址意见建设工程申请审批表。对此问题，不可否认，一般情况下按照规定应先办理建房审批再缴纳配套费，但也不排除在现实生活中存在一些未审批就缴费的客观情况。陈*以此证明丁堰镇政府应当保存案涉信息的理由缺乏事实根据，本院不予支持。

根据条例第二十一条第（三）项规定，如果申请公开的政府信息不存在，行政机关只要告知申请人，就属于履行了法定义务。本案中，丁堰镇政府经查找，在其余各户的案涉信息不存在的情况下，所作答复并无不当。至于陈*提到的丁堰镇政府未能举证证明向其告知了不存在的根据和履行了说明理由义务的问题。《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。本案中，丁堰镇政府作出的答复虽无不当，但其未按上述规定尽到完全的告知义务。原审法院对此问题已向丁堰镇政府予以指出，希丁堰镇政府在今后的工作中加以注意，严格依法行政。

综上所述，陈*的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作行政判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人陈*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月二十五日