王**与海安县人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人王**因不履行法定职责一案，不服江苏省海安县人民法院（2015）安行初字第00011号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月11日受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，王**系海安县海安镇谢庄村二十组村民。根据1999年王**户持有的农民负担监督卡记载，王**户在二轮土地承包期间共承包海安镇（原仁桥乡）谢庄村经济合作社集体土地4.5亩，但谢庄村经济合作社并未与王**所在二十组村民签订农村土地承包合同书。此后，王**将所承包的部分土地1.3亩交由案外人耕种。2005年10月1日，王**所在村经济合作社与二十组村民补签土地承包合同书，记载王**承包土地面积为3.2亩。据王**当庭陈述，2008年，王**向案外人要回部分承包地，尚余部分土地案外人未能归还。2013年，王**申请基层组织对其与案外人之间土地承包经营纠纷予以调解，但争议长期未能得到解决。2014年7月8日，王**向海安县人民政府申请颁发农村土地承包经营权证书，海安县人民政府接到王**书面申请后收集了相关材料，并于2014年7月24日与王**制作谈话笔录一份，告知王**要求颁证尚不具备条件。为此引起诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，本案的争议焦点为王宝*申请颁发农村土地承包经营权证书是否符合法定程序和要求，海安县人民政府答复意见是否正确。

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条和《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，县政府具有核发本辖区农村土地承包经营权证书的法定职责。对颁发农村土地承包经营权证书的程序和要求，《江苏省农村土地承包经营权保护条例》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》均有明确的规定，根据《保护条例》第十二条和《权证管理办法》第七条规定，本案向王**颁发农村土地承包经营证书的程序是：第一，土地承包合同生效后，发包方在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两分报乡镇人民政府农村经营管理门；第二，乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送材料予以初审。材料符合规定的及时登记造册，由乡镇人民政府向县政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；第三，县政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级县政府颁发农村土地承包经营权证。本案海安县人民政府收到王**申请后，经调查了解并答复王**其申请颁证程序和要求尚不符合法律、法规及规章的规定并无不妥。应认为海安县人民政府已经履行了法定职责。

需要指出的是，本案的实质是王**与案外人因土地承包经营权发生纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条明确规定了当事人的救济途径，及原告可以通过申请村委会、镇政府调解，或者直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼的的方式，解决与案外人之间的争议，以维护自身的合法权益。同时被告县政府应按照法律、法规及规章，以及《中**央、**务院关于加快发展现代农业，进一涉增强农村发展活力的若干意见》规定的序时进度和要求，应在2017年前完成农村土地确权登记颁证工作，依法保护承包方的合法权益。

综上所述，王**要求确认海安县人民政府不履行颁发农村土地经营承包证书的行为违法，并判令海安县人民政府立即向王**颁发证书无事实和法律依据。

原审法院依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回王**的诉讼请求

上诉人诉称

王**不服提起上诉称，一审认定其未签订土地承包合同书错误，适用法律不当，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。

被上诉人辩称

被上诉人海安县人民政府辩称，王**不符合申请办理农村土地承包经营权证的条件，海安县人民政府已经对其进行了解释、说明和告知，履行了法定义务。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

王**提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。故颁发土地承包经营权证是被上诉人海安县人民政府的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。从前述规定可以看出，颁发农村土地承包经营权证书有着严格的程序性要求，且颁发土地承包经营权证应以生效的土地承包合同为前提条件。本案中王**所在村经济合作社在2005年10月1日与二十组村民补签土地承包合同书，记载王**承包土地面积为3.2亩，现王**直接要求海安县人民政府为其就4.5亩承包地颁证缺乏事实依据，程序上也不符合前述法律规定。海安县人民政府收到王**申请后，经调查了解后认为王**申请颁证程序和要求尚不符合法律、法规及规章的规定并无不当。王**起诉海安县人民政府不履行颁发4.5亩土地承包经营权证法定职责的理由不能成立。需要指出的是，海安县人民政府宜在调查后以书面形式具体告知王**，其为何不符合颁证条件，以便王**了解县政府针对其申请所作的调查了解工作以及颁证所需条件。海安**作办公室相关人员与王**谈话笔录中仅以一言告知其不符合颁证条件，有失妥当。此外，本案究其原因是王**与案外人因土地承包经营权发生纠纷，王**可以通过申请村委会、镇政府调解，或者直接向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院提起民事诉讼的的方式，解决与案外人之间的争议。

综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人王**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月六日