王**与海门市城市管理行政执法局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人王**因诉海门市城市管理行政执法局（以下简称海**管局）不履行法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第00295号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月17日立案受理后依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人王**及其委托代理人俞*，被上诉人海**管局的委托代理人苏**、王*，被上诉人钱云香的委托代理人朱**、杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，钱云*原有房屋位于海门市三星镇镇南村29组30号，因年久失修需重新翻建。2014年年初，钱云*（家庭成员包括丈夫王*、二女儿王**）向当地村民委员会提出建房申请。经村民委员会初审、海门市工业园区规划建设局现场踏勘及审查、园区城建指挥部审查，向钱云*颁发联审单，同意钱云*拆除老屋后，在双校北路南侧按人口享受面积建房。新建房屋的四至位置为北至路17米，南至杨少泉责任田8米，东至王**住房0米，西至泯沟3米。

王**（即联审单上笔误所写的“王**”）的住房与钱云*新建的房屋东西相邻。钱云*的女儿王**以无处居住为由，书面向村民委员会申请在新房建好后再将老房拆除，并缴纳5000元保证金作为担保。2014年9月22日，村民委员会在王**的书面申请书上批示，同意暂收老房拆除保证金5000元，由村进行监督实施。随后，钱云*动工建房。同年10月11日，王**向海**管局举报钱云*违章建房。当日，海**管局工作人员到现场勘查，发现钱云*砌建了三间房屋的地基，其中北处两间88.36平方米，南处一间115.32平方米，有超出联审单核准面积的可能。海**管局当即作出海城执停1412015号《停工（核查）通知书》和编号1407544号《限期整改通知书》，责令钱云*立即停止违法搭建房屋的行为，并在收到《限期整改通知书》之日起至当日17时前，将超过联审单批准面积的123.18平方米的建筑物拆除。钱云*作出书面承诺，保证在享受面积内翻建房屋，在政府规划的房屋北侧不再建房。11月7日，海**管局针对王**的举报作出《第104号人民来信答复》，主要内容为：经核查，钱云*老宅年久失修，需翻建，经村民委员会、园区规划建设局、园区城建指挥部同意，准予在异地（双校北路南侧）在拆除原房后按享受面积（80.5平方米）建设新房（附联审单），实际建房过程中，钱云*准备建三间，北处两间（88.36平方米），南处一间（111.6平方米），超出了联审单核准的面积，经村民委员会协商，钱云*作出书面承诺，保证在享受面积内搭建，不超面积。目前钱云*搭建的新房仍处于地基范围内，其承诺北侧两间绝不搭房，只在享受面积内搭建，并未有超面积搭房现象。

王**对海**管局的上述答复不服，于12月12日向法院提起行政诉讼，请求法院确认海**管局不履行法定职责行为违法并责令海**管局依法履行对钱云*违法建设行为的查处职责。从12月15日海**管局到现场检查时拍摄的照片可见，钱云*搭建的新房仍处地基状态，但建房材料已进场。后钱云*在王**的西侧建造了12.4米×9米，计111.6平方米的房屋。2014年12月31日，海**管局以钱云*的违法搭建行为宜由海门市三星镇人民政府城建监察中队查处为由，将案件移送海门市三星镇人民政府城建监察中队。2015年1月4日，海**管局进行了现场勘查，确认钱云*所建房屋的位置并制作了现场勘查笔录。

2015年1月15日，海门市人民政府法制办公室针对海**管局的请示作出海府法复（2015）1号《关于海门市三星镇镇南村29组钱云香违建一事确定查处职责的批复》，内容为：根据《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》（海政发（2013）47号）之精神，经研究，确定钱云香南处违建（111.6平方米）由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。

原审法院另查，海门市三星镇人民政府与海门**理委员会合署办公。

一审法院认为

原审法院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案争议焦点是：1.王**有无本案行政诉讼主体资格。2.海门城管局对举报钱云*违章建房的事项有无查处的职权，王**的诉讼主张能否成立。

关于王**有无本案行政诉讼主体资格的问题。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十三条第一款规定，被诉具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。因此，只要具体行政行为对公民的权利义务产生实际影响，公民便可以对其提起行政诉讼。本案中，王**的房屋与钱云*新建的房屋东西相邻，王**认为海**管局不及时查处钱云*违法建房的行为，侵害其通风采光权、邻地使用权，应当认定王**与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，具备行政诉讼的原告主体资格。

关于海**管局对举报钱云*违章建房的事项有无查处的职权，王**的诉讼请求能否成立的问题。

《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据此规定，除限制人身自由的行政处罚权外，经**务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。《**务院法制办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2000）157号）第一条规定，江苏省人民政府可以在南通市开展相对集中行政处罚试点工作。第二条第（二）项规定了集中行使行政处罚权的行政机关的职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。江苏省人民政府办公厅在《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》（苏**（2004）49号）中明确，省政府同意海门市在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作。南通市人民政府在《市政府关于在海门市开展相对集中行政处罚权工作的通知》中明确，经省政府同意（苏**（2004）49号），市政府决定在海门市开展相对集中行政处罚权工作，集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。海门市人民政府在《市政府关于城市管理领域开展相对集中行政处罚工作中调整机构职能的通知》（海政发（2005）27号）明确了将“未经市建设局规划审批，擅自开展建设的违章行为的行政处罚权划转给市城管执法局行使。”2014年1月1日起施行的海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》第三条规定，海门住建局查处相关范围内未按照规划批准文件进行建设的行为，海**管局负责查处相关范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。根据上述规定，对于未经规划批准的建设行为由海**管局查处，对经过规划批准，但不按规划批准文件进行建设的行为，由海门住建局查处。

《江苏省城乡规划条例》第四十一条第三款规定，乡、镇人民政府对建设单位或者个人的申请材料提出审查意见，报城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。住房和城乡**设部关于印发《乡村建设规划许可证实施意见》的通知（建村（2014）21号）第四条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门在其法定职责范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托乡、镇人民政府实施乡村建设规划许可。海门市人民政府以《市长办公会议纪要》第19号文件的形式，同意海门住建局提出的下放农民建房审批权限的请示。根据以上规定，农村村民在规划区内建房，需向村民委员会提出申请并提交证明材料，经村民委员会初审，乡镇人民政府审查，对符合建房条件的，由乡镇人民政府上报城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。规划主管部门可以依法将其职责范围内的乡村建设规划许可委托乡、镇人民政府实施。海门市明确乡镇人民政府受海门住建局的委托，实施村镇规划许可的审查。本案钱云*因老房年久失修需翻建，其向村民委员会提出申请，经村民委员会、海门**理委员会规划建设局、园区城建指挥部审核，同意钱云*拆除老房在新址即双校北路南侧按人口享受面积建房，并向钱云*核发了联审单。虽然钱云*未获得乡村建设规划许可证，但其建房是经过海门住建局委托的海门**理委员会批准，由于海门**理委员会未按规定向海门住建局上报，导致钱云*未获得乡村建设规划许可证，责任不在钱云*。

根据海门市人民政府海政规（2012）5号《市政府关于进一步加强农村居民建房管理的通知》精神，一户农村居民在农村只能拥有一处宅基地，其宅基地面积以户为单位，2-3人户宅基地为115平方米，建筑占地不超过80.5平方米。钱云*建房申请书中的家庭成员为3人，按照上述规定，其应当享受115平方米的宅基地，建筑面积不得超过80.5平方米。钱云*实际建房的面积为111.6平方米，超过了联审单审核的面积。海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》第四条规定，执法中遇到本方案未明确列举，对照原则又难以明确的，由相关单位提请市政府按行政执法争议协调程序处理，具体由市政府法制办承办。海门市人民政府法制办公室针对海**管局的请示，就本案依法应由哪个部门承担监管职责以海门市政府办公室（2015）1号文件的形式作出了明确的批复，确定钱云*未按规划审批建房的行为应由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。故海**管局对举报钱云*违章建房的事项没有查处的职权。

至于王**的诉讼请求能否成立的问题。海**管局2014年10月11日接到王**的举报后，到现场进行勘察，发现钱云*开挖的地基超过联审单核准的面积时当即作出《停工（核查）通知书》和《限期整改通知书》。在本案审理过程中，海**管局对钱云*户经过村民委员会、海门**理委员会规划建设局、园区城建指挥部审核，获得联审单的情形，认为不属于其查处的职责范围，遂将案件移送给海门市三星镇人民政府城建监察中队查处。海门市政府办公室也以（2015）1号文件的形式明确钱云*超过联审单批准面积的建房行为不属于海**管局的职责范围。故王**要求确认海**管局不履行法定职责的理由不能成立。

综上，王**要求确认海**管局不履行法定职责，没有事实根据，法院不予支持。海**管局对举报钱云*违章建房的事项没有查处的职权，王**要求责令海**管局依法履行对钱云*违法建设行为进行查处的职责，法院不予支持。原审法院遂根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决驳回了王**的诉讼请求。

上诉人诉称

王**不服提起上诉称，钱云*仅取得联审单，尚未取得建设工程规划许可证就进行建房，属于未经规划批准的建设行为，海**管局依法负有查处职责。海**管局在答复中未提及钱云*的违法建设行为应由其他部门查处，也未交待上诉人可向其他有权部门进行投诉举报。一审诉讼期间，钱云*强行将违法房屋建成。上诉人多次举报，海**管局下属中队置之不理。海**管局将案件移交三星镇政府的行为与相关规定冲突。请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人海**管局辩称，原审认定事实清楚，证据确凿充分，程序适当，适用法律正确。上诉人上诉状中陈述多次口头举报，多次电话向被上诉人海**管局下属单位举报，不是客观事实。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人钱云香述称，上诉人的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，证据确凿充分，程序适当，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

王**提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。

本院查明

本院经庭审举证、质证，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。本院另查明，对钱云*的违法建设行为海门市三星镇人民政府已向其进行了行政处罚前的告知，拟对其行政处罚。

本院认为

本院认为，根据**务院、江苏省人民政府、南通市人民政府、海门市人民政府关于开展相对集中行政处罚权的相关规定及海门市人民政府海政发（2013）47号《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》的规定，对于未经规划批准的建设行为由海**管局查处，对经过规划批准，但不按规划批准文件进行建设的行为，由海门住建局查处。从本案查明的事实来看，钱云*因老房年久失修需翻建，其向村民委员会提出申请，经村民委员会、海门**理委员会规划建设局、园区城建指挥部审核，同意钱云*拆除老房在新址即双校北路南侧按人口享受面积即80.5平方米建房，并向钱云*核发了联审单。但钱云*实际建房的面积为111.6平方米。在钱云*建房初期，上诉人即向海**管局举报，海**管局到现场进行了勘查，发现钱云*开挖的地基超过联审单核准的面积时当即作出《停工（核查）通知书》和《限期整改通知书》。在处理过程中，因钱云*超过联审单批准面积的建房行为涉及查处职权的问题，海**管局将案件移送海门市三星镇人民政府查处。后海**管局专门向海门市人民政府进行了请示，海门市人民政府法制办公室经研究，确定钱云*超过联审单批准面积的建房行为由海门住建局委托海门市三星镇人民政府查处。即钱云*超过联审单批准面积的建房行为属于未按规划批准文件进行建设的行为，该行为不属于海**管局的查处职权范围。故上诉人要求确认海**管局不履行法定职责违法、责令海**管局对钱云*违法建设行为进行查处的理由不能成立，本院不予支持。如上诉人不服海门市三星镇人民政府对钱云*作出的行政处罚，可依法另行主张。

综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审法院经审理后所作驳回上诉人诉讼请求的行政判决正确，本院应予维持。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人王**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二十六日