陈**与南通市城乡建设局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告陈**诉被告南通市城乡建设局不履行法定职责一案，本院于2015年1月27日立案受理，并于1月28日向被告南通市城乡建设局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告陈**及其委托代理人朱**，被告南通市城乡建设局的委托代理人张*、钱树林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告陈**诉称：2012年7月25日，原告陈**的房屋被人为毁坏。2013年3月19日，原告陈**向被告南通市城乡建设局递交《房屋灾后重建申请报告》，申请灾后重建。被告南通市城乡建设局一直对原告陈**的请求不予理睬，已构成行政不作为。请求判决被告南通市城乡建设局依据原告陈**的申请作出具体行政行为。

原告陈**向本院提交如下证据材料：

1.南通市崇川区民房建设申报审批表（申请人为王**）；2.王**户住房及宅基地产权登记表（1982底册）；3.收养协议书；4.常驻人口登记表。

证据1-4证明原告陈**的房屋和宅基地系合法取得。

5.南通市崇川区鸿运来粮油商行的个体工商户营业执照；6.南通市崇川区正柯面制品加工厂的个体工商户营业执照。

证据5、6证明原告陈**系合法经营，具有合法的经营手续。

7.房屋、机器毁坏前照片2张；8.房屋、机器毁坏后照片2张；9.南通市崇川区正柯面制品加工厂平面示意图；

证据7-9证明原告陈**的房屋及机器被毁坏前、后的情况。

10.崇*（钟）立告字（2013）490号《立案告知单》，证明原告陈**财物损害一案已经立刑事案件。

11.《房屋灾后重建申请报告》、南通邮政局复查询单、挂号信函收据，证明原告陈**于2013年3月21日邮寄《房屋灾后重建申请报告》，被告南通市城乡建设局于3月22日收到申请。

被告辩称

被告南通市城乡建设局辩称：被告南通市城乡建设局不具备农村建房的审批职能。原告陈**提交的《房屋灾后重建申请报告》的要求不明确，且缺乏必要的材料，被告南通市城乡建设局无法办理，故将原告陈**提交的申请按信访程序转办符合法律规定，且该转办行为对原告陈**的权利义务不产生实际影响，并未侵犯原告陈**的合法权益，请求驳回原告陈**的起诉。

2015年2月9日，被告南通市城乡建设局向本院提供了案涉证据材料：

1.房屋灾后重建申请报告及附件南通市崇川区正柯面制品加工厂平面示意图、原告陈**身份证复印件，证明原告陈**向被告南通市城乡建设局寄送申请报告及该申请报告的内容。

2.通建信访转字［147］号《信访事项转送单（存根）》，证明被告南通市城乡建设局将原告陈**的申请作为信访事项转送南通市崇川区住房和建设环境保护局处理。

3.南通市崇川区住房和建设环境保护局作出的《关于陈**要求房屋重建申请的答复意见》，证明原告陈**已经失去了农村建房的资格，被告南通市城乡建设局转办行为未侵犯原告陈**的合法权益。

4.南通市城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定，证明被告南通市城乡建设局不具有农村建房审批职能，转办申请报告对原告陈**的权利义务不产生实际影响。

被告南通市城乡建设局补充提供以下证据材料：

5.南通市郊区村民建房用地申请表，证明该建房审批表中的常驻人口情况已经包括原告陈**等人。

6.崇川区房屋搬迁补偿安置协议、南通市崇川区房屋协议动迁补偿评估报告、人民调解协议书，证明原告陈**的宅基地已经通过搬迁补偿合法置换，不再对宅基地享有使用权。

经庭审质证，原告陈**对被告南通市城乡建设局提供的证据1没有异议；对证据2-6认为与本案没有关联性。被告南通市城乡建设局对原告陈**提供的证据11无异议；对证据1-10的真实性不予认可。

结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人提交的证据作如下认定：对各方当事人均不持异议的证据依法确认其证据效力。被告南通市城乡建设局所举证据2-6来源及形式合法，予以认定。原告陈**提供的证据1-10系复印件，且被告南通市城乡建设局不予认可，本院不予认定。

本院查明

根据双方当事人的诉辩意见及对证据的认定，本院确认如下事实：

2013年3月21日，原告陈**向被告南通市城乡建设局邮寄《房屋灾后重建申请报告》，并附南通市崇川区正柯面制品加工厂平面示意图、原告陈**的身份证复印件各一份，申请在南通市崇川区钟秀街道运河村一组75号的原宅基地上进行灾后重建。3月22日，被告南通市城乡建设局作出通建信访转字［147］号《信访事项转送单》，将原告陈**的申请作为信访事项转送南通**住房和建设环境保护局处理。4月8日，南通**住房和建设环境保护局作出《关于陈**要求房屋重建申请的答复意见》，认为原告陈**已享受农村村（居）民建房待遇且已协议搬迁安置，以及崇川区已暂停农村村（居）民建房审批，原告陈**提出的房屋重建申请不符合相关政策的规定。

根据双方当事人诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点是被告南通市城乡建设局有无村民建房审批职责，即原告陈**主张被告南通市城乡建设局不履行法定职责能否成立。

本院认为

本院认为，行政法中的法定职责，是指法律、法规明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中，负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义是指行政机关及其工作人员在行政管理活动中，发生法律、法规规定某类事务由其处理而拒绝处理或者拖延处理的情形。公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责的，其前提是该行政机关应当具有相应的法律法规明确规定的职责。根据职权法定的行政法基本原则，行政机关没有相应的职责，也就谈不上不履行法定职责，公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责也就缺乏法律基础。

《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。第八条规定，在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理。第十一条规定，村民建住宅，应当先向村民委员会提出建房申请。使用原有宅基地、村内空闲地和其他非耕地的，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，向乡（镇）人民政府申请核发村镇规划选址意见书；需要使用耕地的，向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇规划选址意见书，并按照土地管理法律、法规的规定办理土地使用手续。城镇非农业户口居民在村镇范围内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照本条第一款规定的审批程序办理。回原籍落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村镇范围内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款规定的审批程序办理。第十二条规定，新建、扩建各类企业，建设单位必须持县级以上人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点，取得村镇规划选址意见书后，方可向县级人民政府土地管理部门申请用地。第十五条规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前，应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请。县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。村（居）民个人建住宅，向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。从上述规定可以看出，村民个人建住宅的，应当先向村民委员会提出建房申请，并向乡（镇）人民政府申请核发村镇工程建设许可证。单位和个人在村镇范围内进行建设，应当向县级人民政府建设行政主管部门申请核发村镇工程建设许可证。原告陈**当庭陈述申请重建是申请对原南通市崇川区钟秀街道运河村一组75号的房屋进行重建。因此，原告陈**提交的《房屋灾后重建申请报告》当属于村民个人申请建设住宅，作为市一级人民政府建设行政主管部门的被告南通市城乡建设局不是核发村镇工程建设许可证的有权机关，也就是说，被告南通市城乡建设局并不具有村民建设住宅审批的职责。正因为被告南通市城乡建设局不具有审批村民建设住宅的法定职责，而不履行法定职责的确认又应以行政机关具有法律、法规规定的职责为前提，故原告陈**提出的被告南通市城乡建设局不履行法定职责的主张缺乏法律依据。

需要指出的是，根据《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。对照前述规定，结合《江苏省村镇规划建设管理条例》的规定来看，原告陈**提出的重建房屋的申请当归属行政许可的范畴，而非《信访条例》规定的信访范畴。故被告南通市城乡建设局将许可申请按照信访事项转办处理不当，而根据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（二）项规定，申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理决定，并告知申请人向有关行政机关申请。但考虑到被告南通市城乡建设局并不具有村民建房审批权限，结合南通市崇川区村民建房审批已冻结的客观实际，再责令被告南通市城乡建设局重新作出不予受理决定，并告知向有权行政机关申请已无实际意义，只会徒增当事人讼累。

综上，被告南通市城乡建设局不具有村民建房审批的法定职责，故原告陈**提出的被告南通市城乡建设局不履行法定职责的主张缺乏法律依据，本院不予支持。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告陈**请求判决被告南通市城乡建设局依据原告陈**的申请作出具体行政行为的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告陈**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南**政局，开户行：中**行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。

裁判日期

二〇一五年四月九日