毛**与南通市住房保障和房产管理局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告毛**诉被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南**管局）不履行房屋登记法定职责一案，原告毛**于2014年5月29日向如**民法院提起行政诉讼。如**民法院于同日立案，并于6月3日向被告南**管局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。被告南**管局于6月10日向如**民法院提交了作出被诉具体行政行为的证据和依据，并提出管辖权异议，如**民法院于7月22日作出（2014）东行辖初字第00001号《行政裁定书》，裁定将该案移送本院审理。本院于8月26日收到如**民法院（2014）东行初字第123号《案件移送函》，并于8月28日受理此案。本院适用简易程序审理，于2014年10月15日公开开庭审理了本案。原告毛**，被告南**管局的委托代理人张**、娄**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告毛**诉称：其父母于1986年立下遗嘱，父亲过世后，母亲又先后立下《分房地产书》，明确其父毛*名下的房产由原告毛**与毛**共同继承。2013年初，原告毛**携遗嘱到被告南**管局，要求办理天生港泽生街213号房屋中其应当继承面积的转移登记手续，被告南**管局要求原告毛**先行对遗嘱进行公证。原告毛**与弟弟签订《房产分割协议》后申请公证，公证处与司法局均回复不予公证。2014年1月，原告毛**再次向被告南**管局提交申请，要求依照遗嘱继承天生港泽生街213号房屋的所有权份额，并将其转移登记至原告毛**的名下。被告南**管局提供了南通市港闸区住房和建设环境保护局（以下简称港闸区住建局）《关于暂停办理港闸经济开发区天生港老镇危旧房改范围内相关手续的函》（以下简称《函》），并给与书面答复，对原告毛**的申请予以拒绝。1月17日，原告毛**起诉至港闸区人民法院要求确权，港闸区人民法院判决其父母的遗嘱合法有效。《中华人民共和国继承法》规定了五种继承方式，被告南**管局却只选择一种，被告南**管局作出的答复显然违反法律规定。请求判令被告南**管局依法履行职责，办理原告毛**继承房产所有权转移登记手续。在庭审过程中，原告毛**以弟弟毛**放弃继承为由，将诉讼请求变更为要求被告南**管局将天生港泽生街213号房屋的全部产权转移登记至其本人名下。

原告毛**为证明其主张，向本院提交了以下证据材料：

1.《房屋所有权证》，证明案涉房屋的所有权登记在原告毛**的父亲毛*的名下；

2.《遗嘱》、《分房地产书》、《遗房分割协议》、港闸区人民法院（2014）港民初字第0192号《民事判决书》，证明原告毛**的父母将案涉房屋分割给原告毛**及弟弟毛**；

3.《放弃继承协议书》，证明原告毛**与弟弟毛**于2014年6月22日达成协议，毛**放弃对案涉房屋的继承权，该房屋的所有权应当登记于原告毛**的名下；

4.2012年12月6日《申请报告》，证明原告毛**曾于2013年初向被告南**管局申请继承房屋的转移登记申请的事实；

5.《答复》，证明被告南通市房管局存在不作为；

6.港闸区住建局的《函》、**法部和**设部《关于房产登记管理中加强工作的联合通知》（司**（1991）117号），证明被告南**管局不作为依据的文件不当。

被告辩称

被告南**管局辩称：1.原告毛**的房屋转移登记申请不符合《房屋登记办法》第十条规定的房屋登记的条件；2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条和南通市人民政府《关于贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥的若干意见》（以下简称《实施意见》）第三条的规定，征收范围内的相关房屋登记手续应当暂停办理；3.根据**法部和**设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第一条和江**法厅与江苏省住房和城乡建设厅《关于房屋登记工作中进一步发挥公证职能作用的通知》第三条的规定，因房屋继承申请房屋登记的，申请人应提交有关继承权公证书，而原告毛**申请时未能提供。对于原告毛**庭审中变更的诉讼请求，因房屋已拆，没有物权基础，也不应办理房屋所有权转移登记。请求驳回原告毛**的诉讼请求。

2014年8月12日，如东县人民法院向本院随案移送了被告南**管局提交的证据材料和法律法规依据。

一、作出被诉具体行政行为的证据材料

1.房屋电子登记薄查询结果证明，证明案涉房屋的所有权于1990年6月登记于毛*名下，房屋所有权证号为通政房字第××号；

2.港闸区住建局的《函》，证明港闸区住建局向被告南通市房管局发函，要求暂停办理天生港老镇危旧房改造范围内房屋的析产、买卖、继承、房屋分户等登记手续；

3.原告毛**向被告南**管局申请办理房屋转移登记手续时提交的申请材料，包括《申请报告》、《建房协议》、《房屋所有权证》、《国有土地使用证》、泽生社区居委会提供的关于毛**父母与祖父母已死亡的《证明》、《户口注销证明》、《遗嘱》、《分房地产书》、泽生社区居委会对《分房地产书》所作的《证明》、原告毛**与毛瑞安身份证复印件、《遗房分割协议》，证明原告毛**于2014年1月14日向被告南**管局申请办理案涉房屋的所有权转移登记手续；

4.《答复》，证明被告南**管局于2014年1月14日作出书面答复，对原告毛**的申请未予支持。

二、法律法规依据

1.《房屋登记办法》第十条；

2.《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十六条；

3.南通市人民政府《实施意见》第三条；

4.**法部和**设部《关于房产登记管理中加强工作的联合通知》（司**（1991）117号）第一条；

5.江苏省司法局与江苏省住房和城乡建设厅《关于在房屋登记工作中进一步发挥工作职能作用的通知》（苏**（2010）136号）第三条第一款。

本院依职权调查了以下证据材料：

1.2014年港闸区危旧房改造范围的《证明》及相关附件：南通市港闸区人民政府（2013年）第116办文单及港闸区住建局（2013）5号港闸建环办文单、江苏省**发区管委会《关于尽快实施天生港老镇危旧房搬迁工程的请示》（通**（2013）17号文件）与附件《关于天生片区居民危旧房情况的调查报告》和南通市**街道办事处《关于启动天生港镇危旧房改造工程的建议方案》、港闸区住建局提供的2014年动迁安排涉及泽生街的地形图，证明2014年港闸区危旧房改造的范围；

2.南通市人民政府办公室《关于印发﹤2014年度南通市市区城市建设工作考核办法﹥的通知》（通政办发（2014）33号文件）及附件2014年度城市建设征收与搬迁考核一览表。证明南通市人民政府下达船闸复线工程征收任务的时间在港闸区住建局向被告南**管局发《函》及被告南**管局向原告毛**作出答复之后；

3.港闸区住建局关于船闸复线、民兵基地工程房屋搬迁通告、九圩港船闸复线地形图，证明九圩港船闸复线工程所需搬迁的地块范围；

4.江苏省南**区管理委员会2014年10月9日出具的《证明》及九圩港船闸复线被搬迁户名单，证明原告毛**申请转移登记的房屋既属于危旧房改造的范围，又位于九圩港船闸复线工程所需搬迁的住户范围内；

5.《港闸区住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议》、《拆迁户腾退房交接单》、《港闸经济技术开发区工程征收（搬迁）面积确认表》、本院调查天生港泽生街213号的房屋现状照片、江苏省南通**迁管理办公室出具的有关房屋的《证明》。证明案涉房屋已被拆除，原告毛**已与港闸区住建局达成了拆迁安置补偿协议。

经庭审质证，原告毛**对被告南**管局所举证据3、4没有异议；对于证据1中的“房号1-3、4”，原告毛**不清楚其含义；对证据2的合法性有异议。被告南**管局对原告毛**所举证据1、5、6没有异议；对于证据2中的《遗嘱》、《分房地产书》、《遗房分割协议》，原告毛**在向被告南**管局申请房屋转移登记时，被告南**管局无法确认其真实性，对港闸区人民法院（2014）港民初字第0192号《民事判决书》没有异议；对于证据3的真实性无法确认，且该证据材料与本案被诉具体行政行为没有关联性；对于证据4，被告南**管局认为其从未收到，对其真实性、合法性、关联性不予确认。原告毛**和被告南**管局对本院依职权调取的证据均没有异议。

结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对原被告双方所举证据材料作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南**管局提供的证据1中的“房号1-3、4”，被告南**管局作出了解释，原告毛**无异议，予以认定；对于证据2的效力的问题，本院将在后文进行阐述。原告毛**提供的证据2中的《遗嘱》、《分房地产书》已由港闸区人民法院（2014）港民初字第0192号《民事判决书》所确认，对其真实性、合法性予以认定；对于证据3，该协议根据《遗嘱》、《分房地产书》签订，由原告毛**与弟弟毛瑞安签字，经本院核实，对其真实性予以认定，该证据与本院是否需要追加第三人，以及原告毛**变更诉讼请求有直接关系，对其关联性予以认定；对于证据4，原告毛**未能提供在2013年初曾经提出申请的其他证据材料予以佐证，不予认定。

根据双方当事人的陈述及对上述证据材料的效力认定，本院确认以下事实：

1990年6月5日，原告毛**的父亲毛*领取了坐落于南通市港闸区天生港泽生街213号房屋的《房屋所有权证》，该房屋所有权证上记载：砖木*75.92平方米，简易披10.9平方米，房屋产权证上未记载共有权利人。1992年9月9日，原南通**理局向毛*颁发了天生港泽生街213号房屋的《国有土地使用证》，2005年4月13日，南通市**闸分局为毛*换发了《国有土地使用证》，该证上记载：土地使用者毛*，用途住宅用地，使用权面积93.2平方米。

毛*生前与徐**结为夫妻，育有毛美君、毛**、朱**、毛**、毛**五位子女。毛*于2000年去世，妻子徐**于2011年去世，毛*的父母于20世纪50年代去世。1986年10月20日，毛*与徐**曾立下《遗嘱》，将案涉房屋的东房分给毛**，西房分给毛**，中间一间及灶披由毛*夫妇居住。2007年1月18日，徐**立下《分房地产书》，内容为长子毛**应得房屋一间半及灶披一间，次子毛**应得房屋一间半。2013年7月12日，原告毛**和弟弟毛**签订《遗房分割协议》，约定原告毛**继承房屋一间半，面积为37.96平方米，加厨房一间10.9平方米，共计48.86平方米，毛**继承房屋一间半共计37.96平方米。2014年1月22日，原告毛**以毛**为被告向**提起民事诉讼，本院于3月24日作出（2014）港民初字第0192号《民事判决书》，确认毛*、徐**于1986年10月20日所立《遗嘱》和徐**于2007年1月18日所立《分房地产书》合法有效。

2014年1月14日，原告毛**向被告南**管局提交《申请报告》及《建房协议》、《房屋所有权证》、《国有土地使用证》、泽生社区居委会提供的关于毛**父母与祖父母已死亡的《证明》、《户口注销证明》、《遗嘱》、《分房地产书》、泽生社区居委会对《分房地产书》所作的《证明》、原告毛**与毛瑞安身份证复印件、《遗房分割协议》，申请办理继承房屋的转移登记。被告南**管局于当日对原告毛**作出书面答复，根据《房屋登记办法》第十条、《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十六条、南通市人民政府《实施意见》第三条、**法部和**设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》第一条、江**法厅与江苏省住房和城乡建设厅《关于房屋登记工作中进一步发挥公证职能作用的通知》第三条第一款的规定，对原告毛**的申请未予支持。

2014年6月22日，原告毛**与弟弟毛**在泽生社区居委会签订《放弃继承协议书》，约定毛**放弃继承份额，原告毛**继承案涉房屋的全部产权，由原告毛**补偿毛**14.5万元。同日，原告毛**与港闸区住建局、南通弘**有限公司签订了《港闸区住宅房屋征收（搬迁）补偿安置协议》，并与南通弘**有限公司办理了《拆迁户腾退房交接单》。案涉房屋已于2014年6月底前被拆除。

另查，2013年11月1日，港闸区住建局向被告南**管局下属的南通市**登记中心发出《函》，请求自2013年11月1日起暂停办理相关手续。搬迁范围内的住户和企业不得从事下列活动：1.房屋析产、买卖、继承、租赁和抵押；2.改变房屋和土地性质、用途；3.新建、改建、扩建房屋；4.房屋分户。南通市人民政府办公室于2014年2月21日下发了《关于印发﹤2014年度南通市市区城市建设工作考核办法﹥的通知》，向港闸区人民政府下达了船闸复线工程征收任务。2014年6月12日港闸区住建局发出船闸复线、民兵基地工程房屋搬迁通告，经江苏省南通**迁管理办公室调查确认，案涉房屋处于被搬迁范围内。

本院认为

本院认为：中华**建设部《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称的房屋登记机构是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。被告南**管局属于南通市人民政府房地产主管部门，负有履行房屋登记的法定职责。

本案争议焦点为：1.被告南**管局对原告毛**申请办理继承房屋的分户转移登记不予支持是否合法；2.原告毛**变更诉讼请求是否应予支持。

本院认为，原告毛**2014年1月14日要求办理天生港泽生街213号两间半房屋（共计48.86平方米）的转移登记手续，实质上属于分户登记。虽然原告毛**申请办理分户登记的行为符合行政规章的规定，但因征收工作事由，被告南**管局不予支持其分户转移登记申请符合行政法规的要求。**设部《房屋登记办法》第十条规定，房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房以套为基本单元进行登记，非成套住房，以房屋的间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。从实际情况看，原告毛**继承的天生港泽生街213号房屋具有固定的界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号，虽然符合以“间”为基本单元进行登记的要件，但是由于案涉房屋处在危旧房改造范围内，分户登记受到其他法律规范的阻却。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；……房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。”由于原告毛**继承的房屋在征收范围内，原告毛**继承房屋也会遇到行政法规的障碍。本院认为，一般而言，被迁拆人往往会直接通过不当改变不动产现状，即新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途来增加补偿费用，但实际生活中，被拆迁人也会针对征收补偿过程中一些有利自身利益的政策而采用其他诸如户口迁移、分家析产、改变房屋性质等方式来变相增加补偿费用。该行政法规虽没有一一罗列上述情形，但从立法原意和精神来看，为了防止采取不当增加补偿费用的行为发生，避免造成征地搬迁成本上升的后果，本着维护社会公共利益的目的出发，应当将这些其他行为吸收进去。实践中各地在实施征收补偿时，也是如此制定和贯彻政策的。所以，由于案涉房屋处在危旧房改造范围内，原告毛**申请分户登记的行为属于“不当增加补偿费用的行为”，被告南**管局不予办理分户登记的行为符合行政法规的要求。

至于被告南**管局是否应当对港闸区住建局的《函》进行效力性评判的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条第二款规定，房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。《实施意见》第三条第二款亦对暂停办理相关征收范围内房屋登记手续作出了明确规定。为防止不当增加补偿费用行为的发生，当区级房屋征收部门将有关事项书面通知有关部门后，有关部门负有配合、协助的义务，无权审查暂停办理相关手续的文件合法性。市级房地产登记管理部门接到区级房屋征收部门以《函》的形式发出的通知后，理应依法协助配合履职。

关于原告毛**所继承的房屋所在地是否属于《函》所列危旧房改造范围内的问题。本院认为，天生港泽生街属于天生港老镇范围内，是众所周知的客观事实。事实上，从本院调查获得的港闸区住建局2014年动迁工作中涉及泽生街的地形图上看，天生港泽生街213号在港闸区2014年的危旧房改造范围内。至于被告南**管局作出不予办理登记的答复后，天生港泽生街213号又被市政府确定在船闸复线工程征收范围内的问题，本院认为这是南通市人民政府对港闸区人民政府征收房屋所占土地的用途进行的调整，作为下级的港闸区人民政府和市、区两级政府的房地产管理部门理应遵照执行。即便在本案诉讼过程中，案涉房屋所处地块的项目用途发生变化，但该房屋被确定在政府征收范围内的客观事实却没有改变。

应当注意的是，被告南**管局2014年1月14日在毛**提出继承房屋的转移登记申请时，要求原告毛**对《遗嘱》进行公证是否妥当的问题。本院认为，被告南**管局对原告毛**继承房屋的转移登记申请不予支持的主要原因在于，原告毛**要求分户继承房屋的转移登记申请不符合《房屋登记办法》的规定。实际上，无论是否对遗嘱进行了公证，均无法改变原告毛**提出的房屋所有权转移登记申请不符合登记条件的客观事实，更不会对被告南**管局对原告毛**提出的分户登记申请最终作出不予支持的决定产生决定性的影响。

关于原告毛**变更诉讼请求是否应予支持的问题。本院对于毛**变更诉讼请求不予支持，理由如下：1.原告毛**要求将天生港泽生街213号房屋的产权登记至其本人名下，实际上是要求将毛**放弃继承的一间半房屋也登记在原告毛**的名下，这实质上是在原诉讼请求的基础上变更了诉讼请求。由于房屋登记属于依申请的行政行为，原告毛**要求被告南**管局将案涉房屋的全部产权转移登记到其本人名下，应当先向被告南**管局提出申请，原告毛**在未向被告南**管局提出过该申请之前，庭审中要求被告南**管局履行法定职责，不仅缺乏相关法律法规依据，而且有悖于基本法理。2.《房屋登记办法》第二十二条第（七）项规定，对于法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形，房屋登记机构应当不予登记。《中华人民共和国物权法》第三十条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。拆除房屋属于一种行使权利的事实行为，因物权系对物的支配权，房屋一经拆除，标的物归于灭失，物权也随之消灭。由于案涉房屋已被拆除，房屋的权利已经转化为安置补偿利益，办理房屋转移登记已丧失房屋所有权基础，将案涉房屋转移登记至原告毛**的名下已经没有必要。《房屋登记办法》第三十八条第（一）项规定，经依法登记的房屋灭失的，房屋登记薄记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记。根据该规定，案涉房屋被拆除后，作为该房屋的继承权人，原告毛**应当申请房屋所有权注销登记，而非房屋所有权转移登记。据此，本院对原告毛**变更诉讼请求不予支持。

综上所述，被告南**管局对原告毛**要求办理分户登记的要求不予支持符合法律和行政法规的规定。原告毛**要求被告南**管局履行办理房屋所有权转移登记职责的请求，本院不予支持。据此，根据《最**法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十条和《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告毛**要求被告南通市住房保障和房产管理局履行房屋权属转移登记职责的诉讼请求。

案件受理费人民币25元，由原告毛**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省**民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南**政局，开户行：中**行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。

裁判日期

二〇一四年十月十五日