顾**、顾**等与南通市崇川区住房和城乡建设局一审行政裁定书

审理经过

原告顾**、顾**、顾**、顾**不服南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川住建局）拆迁其他行政行为，于2014年7月10日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于7月11日向被告崇川住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市**道办事处、顾**、顾**、顾**与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知以上单位和个人作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2014年9月17日、9月23日、10月8日公开开庭进行了审理，现已审理终结。

原告诉称

原告顾**、顾**、顾**、顾**诉称：2014年5月15日，四原告发现南通市崇川区文峰街道光明村7组38号房屋正在被拆除，后在三天内拆迁完毕。南通市崇川区人民政府于2014年2月发布《虹桥路北侧片区改造地块项目协议搬迁公告》，案涉房屋在搬迁范围内，公告确定签约期限为2014年2月28日至2014年4月28日，并确定被告崇川住建局为房屋拆迁部门。在签约期限内，被告崇川住建局从未与四原告协商、签订补偿协议。四原告认为被告崇川住建局侵害了四原告对案涉房屋的权利。请求确认被告崇川住建局拆除案涉房屋的具体行政行为违法，判令被告崇川住建局立即履行与四原告订立补偿协议、给予补偿的法定职责。

四原告为证明其主张，向本院提供以下证据材料：

1.案涉房屋建房用地申请表、建房用地审批表、定位平面图、土地登记查询告知书，证明案涉房屋产权人系顾**，案涉房屋的面积和位置。

2.南通市公安局文峰派出所出具的《南通市居民死亡注销户口证明》，证明案涉房屋原产权人顾**已于2004年9月1日死亡。

3.南通市崇**社区居委会出具的证明，证明顾**有五个子女，即四原告和第三人顾**，均系案涉房屋的权利人。

4.案涉房屋拆迁照片、案涉房屋视频资料，证明案涉房屋拆迁前及拆迁过程中的基本状况以及2014年5月15日案涉房屋正在受侵的事实。

5.拆迁公告照片，证明南通市崇川区人民政府确定被告崇川住建局为搬迁部门及案涉房屋在公告确定的搬迁范围内的事实。

6.南通市城市房屋拆迁补偿安置协议、房屋产权移交表、结算联系单、南通市崇川区八厂乡村民建房用地申请表、审批表、定位平面图等，证明1991年10月17日第三人顾**以自己的名义申请建房，所建房屋已于1993年拆迁，第三人顾**已得到拆迁安置补偿。

被告辩称

被告崇川住建局辩称：1.本案不属于行政诉讼受案范围。因崇川政搬告字（2014）第2号《虹桥路北侧片区改造地块项目协议搬迁公告》中明确有关案涉房屋的搬迁系商业性的协商搬迁，并非强制性房屋征收，故被告崇川住建局拆除案涉房屋的行为是民事行为而非行政行为。2.四原告不具备行政诉讼原告主体资格。依据谁投资谁受益、谁建设谁拥有所有权的原则，案涉房屋的所有权为第三人顾**所有，四原告并非案涉房屋所有权人。请求依法驳回四原告的起诉。

2014年7月22日，被告崇川住建局向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：

一、证据材料

1.崇川政搬告字（2014）第2号《虹桥路北侧片区改造地块项目协议搬迁公告》，证明被告崇川住建局拆除案涉房屋系依照合同法的民事行为，非行政行为。

2.顾炳泉户《南通市崇川区八厂乡村民建房用地申请表》、姚**《南通市崇川区民房建设申报审批表》、群众座谈会记录，证明案涉房屋系第三人顾**所建，产权应归第三人顾**所有。

二、法律法规依据

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《江苏省土地管理条例》第三十四条、三十五条、《中华人民共和国继承法》第三条、《物权法》第四十七条、第五十八条、第六十四条

被告崇川住建局在第二次庭审中向本院提交了由被告崇川住建局与第三人顾**、顾**、顾**签订的《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》、《文峰街道被征收户旧房验收交接单》，证明被告崇川住建局与第三人签订协议后拆除房屋的事实。

第三人顾**述称，以顾**名义申请建造的房屋系顾**所建。即使是顾**的财产，在未经确权的情况下四原告不具备行政诉讼主体资格。签订协议经平等协商，该行为是民事行为，不属于行政诉讼的受案范围。

第三人顾**向本院提供四原告于2014年4月29日向南通**民法院提起民事诉讼，要求依法分割涉案房屋的相关诉讼材料。

第三人文峰街道的意见与被告崇川住建局一致。第三人文峰街道未向本院提交证据材料。

第三人顾**、顾**的意见与第三人顾**一致。

第三人顾**、顾**向本院提供第三人顾**的户口信息，证明第三人顾**的户籍地为崇川区**村社区居民七组78号，为涉案房屋所在地。

经庭审质证，四原告对被告崇川住建局所举证据1不持异议。对被告崇川住建局第二次庭审中提供的证据，认为超过举证期限，不能作为认定被诉行为合法性的有效证据。被告崇川住建局对四原告所举证据1-5的真实性均不持异议，第三人顾**、顾**、顾**对四原告所举证据1-4的真实性不持异议，对证据5的真实性、关联性不予认可。

结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：四原告所举证据1-5、被告崇川住建局所举证据1所反映的客观事实各方当事人均不持异议，对于真实性、合法性予以认定。四原告所举证据6、被告崇川住建局所举证据2以及第三人顾**、顾**、顾**所举证据的证明内容均为涉案房屋的权属问题，不属本案的审查范围，在本案中不予审查和认定。被告崇川住建局在庭审中提交的证据涉及到被诉行为性质的认定，故不应简单以超过举证期限为由不作审查。由于各方当事人对该证据的真实性不持异议，本院对其证明效力予以认定。

本院查明

根据各方当事人的陈述及以上对证据的认定，本院确认如下事实：

原告顾**、顾**、顾**、顾**与第三人顾**系兄弟姐妹关系，顾**系四原告与第三人顾**的母亲，第三人顾**与第三人顾**、顾**系父子关系。

1991年10月17日，顾**因原有房屋拆迁而申请在原八厂乡光明村7组建房。同日，经南通市崇川区人民政府批准宅基地80平方米。1991年，涉案房屋在该获批宅基地上建成。2004年9月1日，顾**去世。2014年2月28日，南通市崇川区人民政府发布崇川政搬告字（2014）第2号《虹桥路北侧片区改造地块项目协议搬迁公告》，公告内容主要有：因虹桥路北侧片区改造地块项目建设需要，现比照房屋征收补偿标准并遵循合同法规定对该项目范围内的房屋实施协议搬迁，为此，特将搬迁具体事项公告如下：1、搬迁范围：东至规划红线，南至虹桥路，西至姚港河，北至规划红线，具体以搬迁红线图为准；2、搬迁部门：南通市崇川区住房和城乡建设局，具体实施单位：南通市**办事处；3、被搬迁人：房屋所有权人；4、签约期限：2014年2月28日至2014年4月28日等。

2014年5月12日，被告崇川住建局与第三人顾**、顾**、顾**签订2014版0000955、0000956号《崇川区房屋搬迁补偿安置协议》。当日，顾**、顾**将房屋交由被告崇川住建局拆除。随后案涉房屋被被告崇川住建局拆除。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点主要集中在被告崇川住建局与第三人签订协议及依据协议所实施的拆除涉案房屋的行为究竟是行政行为还是民事行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为，行政主体的单方意志性及强制性是行政行为最主要的法律属性。民事行为是平等主体之间设立、变更、终止民事权利和民事义务的行为，具有平等、自愿、协商一致等法律属性。

本案中，从南通市崇川区人民政府颁布的崇川政搬告字（2014）第2号《虹桥路北侧片区改造地块项目协议搬迁公告》来看，涉案房屋搬迁是政府主导下开展的工作，这是不争的事实。但作为公告中确定的搬迁部门，被告崇川住建局与第三人顾**、顾**签订及履行补偿安置协议的行为并不具有行政行为的法律属性。从该协议的签订过程看，协议双方采取的是平等协商的方式，被告崇川住建局并未运用具有强制力的行政职权；协议所涉及的房屋补偿利益以及交房等内容，也主要涉及相关民事权益的实现；协议签订后，第三人顾**、顾**也是自愿将涉案房屋交由被告崇川住建局拆除。因此，双方所签订的协议体现的是平等、自愿、协商一致的特点，完全符合民事行为的法律属性。由于协议本身属于民事法律关系，被告崇川住建局拆除涉案房屋的行为也只是对协议的履行，不同于利用行政职权实施的强制拆除房屋的行政行为。因此，本案中被告崇川住建局拆除房屋的行为应当作为民事行为对待。

从实际情况来看，因协议履行引发的争议，协议的任何一方都有权提起诉讼。如果将签订及履行协议的行为视为行政行为，也就意味着行政机关也有权提起行政诉讼。而我国目前并未有行政机关作为原告的行政诉讼制度设计。因此，在目前的法律制度框架下，将签订协议以及因协议履行引发的争议作为民事争议处理更为适宜。

再从本案四原告的诉讼主张看，本质在于涉案房屋拆迁补偿利益的归属与分配问题，反映的是四原告与第三人之间的民事权利义务关系，对此可以也应当通过民事诉讼的途径解决。

综上，本院认为，四原告的第一项诉讼请求中的被诉行为不属于行政行为，同理，第二项关于判令被告崇川住建局立即与四原告订立补偿协议的诉讼请求也属于民事法律关系的范畴，两项请求事项均不属于行政诉讼的受案范围。基于以上认定，本院对本案的实体内容不再涉及。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。据此，裁定如下：

裁判结果

驳回原告顾**、顾**、顾**、顾**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十月八日