徐**与如皋市人力资源和社会保障局行政确认一审行政判决书

审理经过

原告徐**诉被告如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）、第三人如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）工伤行政确认一案，原告于2014年6月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告如皋人社局邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等。因江安镇政府与本案诉争的具体行政行为具有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为本案的第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2014年8月12日公开开庭进行了审理。原告徐**的委托代理人黄**、陈*，被告如皋人社局的委托代理人程*、阮**，第三人江安镇政府的委托代理人马*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年1月17日被告如皋人社局受理第三人江安镇政府的工伤认定申报，2014年3月17日作出皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤认定书，认定书调查确认的事实：刘*原系江安镇人民政府司法助理、社会矛盾调解中心主任、政法**中心副主任。2014年1月8日下午下班后，晚19时20分左右，刘*在江安镇新宁路由西向东步行至凯**公司门前时，被同向行驶的袁*驾驶的电动自行车碰倒，后经抢救无效死亡。刘*生前住江安镇宁通居五组，位于交通事故点东南侧，江苏江**有限公司位于新宁路事故点西侧。刘*单位正常下班时间为17点30分。据此，被告认为，刘*发生事故的时间并非工作时间，地点亦非工作场所，且申请人江安镇政府没有充分证据证明刘*发生事故伤害原因系为江苏江**有限公司建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象。故对江安镇政府的申请，决定不予认定工伤。

被告如皋人社局向本院提供的作出被诉具体行政行为的证据、依据：

一、事实、程序方面的证据：

（一）单位申报时提供的材料，包括：

1、江安镇政府关于刘*发生交通事故相关情况的证明；

2、工伤认定申请表；

3、徐**身份证、结婚证、江**出所证明、刘*死亡医学证明、户口注销证明、江安镇政府组织机构代码证；

4、如皋市公安局交通巡逻警察大队皋公交认字（2014）第00049号道路交通事故认定决定书；

5、门诊病历；

6、江**（2013）2号关于2013年度领导班子成员分工及机关工作人员定职定岗的通知及2014年1月8日江安镇机关人员考勤签到簿。

上述证据证明第三人作为用人单位提出了工伤申报，申报主体适格。

（二）工伤认定过程中原告提供的证据资料：

1、授权委托书、徐**身份证；

2、对尤*、吴*、王*、徐*、陆**的谈话笔录。

证明工伤确认过程中相关人员对该事情的反映。

（三）被告在作出涉诉决定前调查、收集的证据材料：

1、从公安机关调取的相关材料，包括：发破案经过、接处警工作登记表、道路交通事故现场图、2014年1月9日公安部门对袁*的讯问笔录、2014年1月9日公安部门对王*的询问笔录。上述证据证明交通事故发生的时间、地点、线路以及肇事者袁*对事发前相关情况的客观陈述。

2、被告对相关人员所作的调查笔录，包括：对金**、陆**（陆**）、徐**、王*、徐*、吴*、尤*、袁*的调查笔录，证明核实的相关事实存在出入。

3、被告调查收集的其他证据，包括：如皋日报2014年1月17日关于刘*的报道文章、如皋市人民政府关于作息时间调整的通知（两份），事故地点简易示意图、刘*的两部手机（136××××5148、189××××2345）、陆*乙手机（136××××2378）的通话清单。证明（1）用人单位的作息时间，事发时间并不是工作时间；（2）事故的具体地点方位；（3）与证人证言相印证。

（四）程序方面的证据：

1、工伤申报提交材料登记表；

2、皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤决定书及送达回执。

证明被告作出的涉诉决定程序合法。

二、法律、法规等规范性文件依据：

《工伤保险条例》。

对被告提供的证据，原告提出质证意见如下：

1、对证人证言的真实性、关联性有异议，原告已申请所涉证人出庭作证。对其他事实方面的证据无异议；2、对提交的程序方面的证据无异议，但在工伤确认程序中被告是否曾经要求原告进行补正，原告从提交的证据中无法知晓。

对被告提供的证据，第三人未发表质证意见。

原告诉称

原告徐**诉称，原告丈夫刘*原系江安镇人民政府司法助理、社会矛盾调解中心主任、政法**中心副主任。2014年1月8日，刘*按约去江苏江**有限公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遇交通事故死亡。事故发生后，江安镇人民政府于2014年1月17日向被告提出工伤认定申请，被告于2014年3月17日作出皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤决定书，认定刘*死亡不属工伤，并于2014年3月24日向原告送达。原告认为，刘*依照江安镇司法所工作安排，按约前去商谈靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，在途中发生交通事故死亡，符合《工伤保险条例》第十四条之规定，应当认定为工伤。故请求撤销被告作出的皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤决定书，并责令被告重新作出工伤认定书，认定原告丈夫刘*因交通事故死亡为工伤。

原告提供的证据：

1、结婚证、身份证，证明原告的身份。

2、江安镇人民政府江**（2013）2号关于2013年度领导班子成员分工及机关工作人员定职定岗的通知及2014年1月8日江安镇机关人员考勤签到簿，证明刘*的工作职责、身份及1月8日在岗情况；

3、证人出庭作证申请并附原告对各证人所作的谈话笔录（对尤*、吴*、袁*、王*、徐*、葛*、陆**、熊*的谈话笔录，上述证人均到庭作证），证明刘*按约去与找陆**商谈挂牌事宜。

4、证人陆*甲手机（136××××2378）的通话清单，清单显示2014年1月7日16时21分固定电话0513-879××××3与陆*甲的手机间有21秒的通话，证明当日该时间段刘*在如**清农技推广服务部业主熊某处借用其电话拨打了一位陆姓老板的电话。刘*确与陆*甲约定商谈工作上的事宜。该记录与被告提供的通话记录吻合，也与陆*甲的陈述吻合。

5、2014年1月8日江安镇司法所吴*的会议记录，证明江安镇司法所对工作作了明确分工，8号晚上刘*晚上因公外出是履行工作安排。

6、相关新闻报道、南通文件、一等功报道、奖状，说明刘*平时的工作情况，证明其工作时间的不确定性与其工作性质间有密切关系，刘*及其司法所能够取得上述荣誉与其因时因地、急群众所急开展工作是分不开的，而不是机械地按照工作时间上下班。

对原告提供的证据，被告提出质证意见如下：

1、出庭证人的陈述与此前公安机关及被告调查的相关细节出入较大，明显有对合现象。对证言的客观真实性表示怀疑；2、证据5是吴某个人的工作记录，记载了2014年1月8日当日会议的内容，与当晚刘*是否外出无关联。3、证据6真实，但与本案无关联。4、对其他证据无异议。

对原告提供的证据，第三人未发表质证意见。

被告辩称

被告如皋人社局辩称，1、被告负责如皋市辖区内工伤保险事务，刘*系江安镇人民政府工作人员，缴纳了工伤保险，其单位及家属申报工伤，属被告的工作职责。2、原告起诉时提供的证据除证人葛*、熊*的证言，及通话清单外，其他证据均在工伤认定程序中提交过。被告对这些证人进一步核查、走访，发现申报材料中所说的“前去商谈靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象”的情况与事实有较大出入，原告诉称的刘*“按约前去商谈靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象”依据不足。3、工作时间内的事故伤害，通常以认定为原则，不认定为例外，工作时间外的事故伤害，应当以认定为例外。基层公务员工作带有一定的特殊性，但不能由于工作的特殊性，就可宽泛地将工作时间之外的种种行为都推断为工作原因。在规定的作息时间之外的工作安排，应当由用人单位或原告等承担较高的证明责任，其在规定的下班时间之外从事了某一特定工作。涉案申报材料中，用人单位对刘*是否确系工作遭受交通事故并未作确切认可，而是“根据家属反映并由相关法律工作者调查了解”，而家属亦即本案原告所提供的证据存在诸多矛盾，被告无法据此作出认定。综上，被告作出的涉诉工伤认定事实清楚、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。

第三人江安镇政府未陈述意见。

第三人未提交证据。

经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：

对原告提交的证据，1、证据1－2，可证明刘*生前与原告系夫妻，刘*生前系第三人单位的工作人员，对证据证明上述事实的证据效力予以确认；2、对证据3证人证言，可证明存在刘*按约去江苏江**有限公司商谈法律援助挂牌一事的可能性，对证据证明该可能性存在的证明效力予以确认；3、对证据4，可证明在2014年1月7日16时21分时号码为（0513）87958433的固定电话与手机号码为136××××2378（经核实机主是陆**）间有过通话的事实，对证据证明该事实的证据效力予以确认；4、证据5，结合证人吴某、尤*的证言，可证明2014年1月8日上午江安镇政府司法所曾开会商议靖江商会法律援助工作站挂牌事宜，并就各人联系的工作对象进行了分工，对证据证明上述该事实的证明效力予以确认；5、证据6，可证明刘*生前较为敬业，但该证据与本案并无关联，故对其证据效力不予确认。

本院查明

对被告提交的证据，1、对第一组证据，可证明在刘*因交通事故死亡后，第三人作为其生前的用人单位向被告申报工伤的事实，对证据证明该事实的证据效力予以确认；2、第二组证据，可证明系原告在工伤认定程序中向被告提供，对被告证明该事实的证明效力予以确认；3、第三组证据的1－2，可证明（1）刘*在2014年1月8日晚7时20分左右被袁*驾驶的电动自行车撞倒，后经抢救无效死亡；（2）对刘*当晚是否因工作原因出现在事故地点的问题，被告调查核实的证据与原告及第三人提交的证据内容确实存在出入。对证据证明上述事实的证明效力予以确认；对证据3，可证明（1）刘*发生交通事故的时间并不在正常的工作时间段内；（2）通话清单与原告在被告对其进行调查时的陈述相矛盾。对证据证明上述事实的证明效力予以确认。

经审理查明，刘*原系江安镇政府司法助理、社会矛盾调解中心主任、政法**中心副主任。2014年1月8日下午刘*正常下班回家。当晚19时20分左右，刘*在江安镇新宁路由西向东步行至凯**公司门前时，被同向行驶的案外人袁*驾驶的电动自行车碰倒，后经抢救无效死亡。刘*生前住如皋市江安镇宁通居五组，位于交通事故地点东南侧，江苏江**有限公司位于新宁路事故点西侧路北，约六七十米。

2014年1月17日，第三人向被告提交工伤认定申请表，第三人同时提交其作出的“关于刘*发生交通事故相关情况”的说明，其对刘*事故的陈述：根据家属反映并由相关法律工作者调查了解，2014年元月8日晚刘*按约去江苏**限公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遭遇车祸，经抢救无效死亡。

同日，被告受理申报，并在此后对涉案的相关事实进行调查核实。2014年3月17日，被告作出皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤认定书，对江安镇政府的申请决定不予认定工伤。

另查明，2014年1月8日上午，刘*所在的江安镇人民政府司法所对法律援助工作站挂牌事宜的联系对象进行了分工，分工决定由所里工作人员尤*负责联络江苏江**有限公司法定代表人，并要求各人尽快联络各分工单位。但尤*表示其家离江苏江**有限公司较远，且天下雨，其不想去。故确定由刘*负责联系江苏江**有限公司。

原告徐**与刘**夫妻。第三人为刘*缴纳了工伤保险。

2014年1月9日，袁*因涉嫌犯交通肇事罪被如皋市公安局刑事拘留，同年1月23日经如皋市人民检察院批准并由如皋市公安局执行逮捕。2014年4月，如皋市人民检察院以皋检检调刑诉（2014）44号起诉书指控被告人袁*犯交通肇事罪。如**民法院在审理过程中，被告人袁*与附带民事诉讼原告人（被害人刘*的近亲属）就民事赔偿达成调解协议，并已履行，得到了被害人刘*的近亲属的谅解。2014年6月20日，如**民法院作出（2014）皋刑初字第00194号刑事判决书，判决被告人袁*犯交通肇事罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月（缓刑考验期从判决确定之日起计算）。

还查明，如皋市人民政府办公室于2007年2月5日作出皋政办发（2007）21号关于机关事业单位民间非营利组织工伤保险实施意见，该意见规定，对于如皋市行政区域内的各类机关、事业单位、民间非营利组织，依据《工伤保险条例》和《江苏省实施〈工伤保险条例〉办法》参加工伤保险，缴纳工伤保险费。上述单位工作人员发生工伤由如皋市劳动和社会保障局依照工伤认定的有关规定受理并认定。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国工伤保险条例》第五条及相关规范性文件的规定精神，被告如皋人社局作为工伤保险主管部门，对其主管的行政区域内的工伤认定申请具有审查并作出认定的法定职责。

本案的争议焦点：1、被告作出的涉诉决定事实是否清楚，依据是否充分。2、被告作出的涉诉决定程序是否合法。

关于被告作出的涉诉决定事实是否清楚，依据是否充分的问题，争议主要集中在刘*是否因工作原因发生交通事故致死。刘*的工伤申请是由刘*生前所在单位江安镇政府向被告提出申报，第三人江安镇政府在提出申报时提交一份关于刘*发生交通事故相关情况的说明，包括两个方面内容：（1）其作出的情况内容来源系根据刘*的家属反映及相关法律工作者调查了解；（2）2014年1月8日晚，刘*按约去江苏**限公司为建立靖江商会法律援助工作站挂牌事宜及走访安置帮教对象，途中遭遇车祸后死亡。原告也在工伤认定过程中向被告举证证明，2014年1月8日晚，刘*系按照江安镇政府司法所的安排，按约去江苏江海**公司与公司法定代表人陆*乙商谈关于靖江商会法律援助工作站挂牌事宜，在回家途中发生交通事故致死，并提供了证人尤*、吴*、王*、徐*、陆*乙的证言。被告在受理第三人的工伤申报后，依法进行了相关的调查，对原告提供的证人证言重新进行调查核实，并从其他机关调取了相关的证据材料。依在工伤认定程序中形成的材料，也就是被告据以作出涉诉工伤决定的证据分析：1、对于2014年1月8日晚，刘*是否系按约去江苏江**有限公司与该公司陆*乙商谈靖江商会法律援助工作站挂牌事宜一事的问题，（1）原告提交的证据及被告调查的证据可证实，①2014年1月8上午江安镇政府司法所开会时对靖江商会法律援助工作站挂牌事宜进行分工，当时确定由司法所另一工作人员尤*负责联系江苏江**有限公司，但尤*以路途较远及与天气原因予以拒绝，故决定改由刘*联系该公司；②江苏江**有限公司法定代表人陆*乙多次陈述，在2014年1月8日前刘*曾与其联系过法律援助工作站挂牌事宜，且强调因其在市里开会，要找他只能在晚上。虽然证人在不同时间对具体细节的陈述存在些许的出入，但对于陆*乙陈述的刘*在1月8日前曾与其联系要当面商谈法律援助挂牌一事的真实性，现有的证据并不能予以否定。诉讼中，原告又提供证人熊*的调查笔录及通话清单佐证2014年1月7日16时21分时号码为（0513）87958433的固定电话（经核实为如皋市卫清农技推广服务部熊*处的电话）与手机号码为136××××2378（经核实机主是陆*乙）间有过通话的事实，再次印证刘*在1月8日前曾与陆*乙联系过一事，原告与第三人主张的“按约”之说应是有可能的，且原告补充提交的该证据与被告在依职权调查取得的陆*乙的手机通话清单可相互印证。2、2014年1月8日晚，发生交通事故前刘*有无实际去过江苏江**有限公司的问题，也就是说刘*是否因工作原因发生交通事故。可证明刘*在事发当晚是否到过江苏江**有限公司的关键证人有该公司的门卫袁*、王*。对于刘*是否到过公司的事实，两证人的具体陈述为：①袁*在公安部门对其进行讯问时陈述2014年1月8日晚，其与妻子在厂内食堂吃饭，约在晚6时54分吃完饭。饭后与其妻子一起在门卫室看电视。而在其后被告对其调查时则陈述其妻子吃完饭先回门卫室看电视。在其去接孩子前无人到过公司。袁*对同一事情的两次陈述不同；②证人王*在公安部门调查时陈述1月8日晚六点多钟，其与袁*一起在公司食堂吃饭，饭后到传达室看电视；在被告调查时陈述当晚其先去食堂吃饭，后换袁*去食堂吃饭，袁*去吃饭后王*没再看见他。吃完饭后王*即回门卫室；此外，当晚曾有两人到过公司，一个是公司的销售人员，另一个系来找公司老板的。比较两证人的陈述，在被告作调查时证人对事实的陈述明显更为详尽。此外对于刘*当晚是否到过江苏江**有限公司一事，原告、被告分别对另一证人徐*进行了调查，徐*均陈述当晚曾在公司门口遇到过刘*。比较分析证人的陈述，并综合审查被告调查核实的其他证据，可以确定的是被告在作出工伤认定时，并无充分的证据否认原告、第三人主张的刘*在事发当晚系依约前去江苏江**有限公司商谈法律援助事宜及刘*确曾去过该公司的可能，且在不能排除这种可能性的情况下，被告（1）未对各证人，特别是证人袁*、王*就同一事实或细节在不同的场合所作的陈述不尽相同或者说存在很大出入的情况未再作进一步调查核查；（2）工伤申报的第三人在申报时所持的意见与原告的主张相同，但被告在调查核实中却未依法对申报主体就争议事实进行进一步核查；（3）刘*生前一向工作积极，对此被告也未予否认。结合事故当天上午刘*所在司法所已开会分工确定，由其负责联系江苏江**有限公司陆*乙，被告未考虑工作一向积极主动的刘*是否确为商谈法律援助挂牌事宜而出现在事故现场；（4）被告未考虑在天气寒冷的冬夜，路灯不明的路段，刘*为何会在该事故地点。而且，本案确定事实的主要证据为证人证言，客观上证人证言的形成需经历感知事实、记忆和陈述三个阶段，在此过程中，证人所称的事实其实已经经过人脑的加工，不再是完全的客观事实，因而证人证言具有可塑性和易变性的特点。加之，在社会生活中，人与人之间客观上必然存在各种各样的关系，而人的意识又受主观因素的影响，介于不同的关系，证人的主观态度可能不中立，一般情况下，证人或多或少地会站在自己的立场上，陈述与自己利益一致的当事人有利的证言。被告未综合考虑上述因素，未充分考虑各证据形成的背景或客观环境，对原告提交的证据未予采信，但又未充分阐述其认定事实的理由及对证据采信与否的依据，致涉诉决定认定事实不清，同时导致原告对其作出的不予认定决定不服，既而引发该诉讼。

关于被告作出的涉诉工伤认定程序是否合法的问题，主要争议在于对用人单位申报工伤的情形，被告受理工伤认定申请后依法是否应当通知职工予以举证。本院认为，法律意义上的程序是按照一定的方式、步骤和顺序做出法律决定的过程，其实质是按照一定的标准和条件做出行政行为，公平地听取有关各方的意见，在当事人可以理解或认可的情况下做出决定。理性而公正的程序是行政活动正当化的主要途径，也是行政法治保障相对人合法权益的必然要求。工伤行政确认系工伤保险主管部门在用人单位或职工（工作人员）提出申请后，对职工（工作人员）是否系因工作原因受伤作出的事实和法律上的判断。一般在用人单位向工伤保险部门申报工伤的情况下，实质意味着用人单位和职工（工作人员）对工伤的事实不存争议，这种情形下，无论是用人单位还是职工（工作人员）都会期待认为申报的工伤当然会被工伤保险部门予以确认。本案被告经对第三人提交的申报材料及原告的举证材料进行调查核实后，已倾向拟作出不予认定工伤的决定，虽然，《工伤保险条例》未对由用人单位申报工伤，工伤保险主管部门须通知职工举证的事项作出明确的要求，但被告将作出的工伤决定明显对原告不利，依照程序正当原则的要求，行政机关在作出对相对人明显不利的决定前应当给相对人发表意见和为自己辩护的机会。具体到本案，被告在即将作出不予认定工伤决定前，应当告知原告可就其主张补充证据的权利，而事实上，原告就其主张在诉讼程序中确实又补充提交了证据，且证据能证明被告作出的认定事实不清。因此，被告在作出涉诉工伤决定前未告知原告举证的权利明显不符合程序正当原则的要求。

综上，被告作出的涉诉工伤决定认定事实证据不充分、程序不当，并足以影响到涉案工伤决定的公正性，依法应予撤销，被告应在进一步查明案件事实，排除争议基础上，对第三人的工伤认定申请重新作出工伤认定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告如皋市人力资源和社会保障局作出的皋人社工不认字（2014）第04号不予认定工伤认定书。

二、被告如皋市人力资源和社会保障局于判决生效后六十日内重新作出工伤认定。

案件受理费人民币50元，由被告如皋市人力资源和社会保障局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通**民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通**民法院（该院开户行：中**行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。

裁判日期

二〇一四年九月十六日