陈**与如皋市人民政府、如皋市人民政府城北街道办事处、王**确认行政行为违法一审行政判决书

审理经过

原告陈**诉被告如皋市人民政府要求确认颁发宅基地使用证行为违法一案，于2013年12月23日向本院提起诉讼，本院依法受理并向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。因王**与本案具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月18日公开开庭审理了本案。原告陈**原以如皋市人民政府、如皋市人民政府城北街道办事处为共同被告向本院提起本案诉讼，后申请撤回对如皋市人民政府城北街道办事处的起诉，本院已另行裁定准许其撤回对如皋市人民政府城北街道办事处的起诉。原告陈**的委托代理人田小兵，被告如皋市人民政府的委托代理人黄**、吴*，第三人王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

1994年4月4日，被告如皋市人民政府颁发了户主为童余富的宅基地使用证，该证记载的土地座落位置为原邓元乡太平村五组，建筑面积为79平方米。

被告如皋市人民政府向本院提供的证据有：

1、原如皋县人民政府（如皋市人民政府的前称）皋政发（1984）31号关于印发《如皋县村镇建设用地管理实施细则》的通知，证明被告颁发的涉诉宅基地使用证符合该实施细则第二项第5条的规定。

2、原如皋县人民政府颁发的皋政发（1985）91号关于印发《如皋县村镇建设用地管理实施细则补充规定》的通知，证明该规定第七条明确规定填发证书的机关为各乡人民政府，故涉诉的宅基地使用证由原邓园乡人民政府填发是有依据的。

原告陈**对被告如皋市人民政府提供的证据质证认为，对证据1-2的真实性无异议，但对关联性有异议，认为证据1所规定的非农户口在农村申请宅基地的范围是明确的，而涉诉的宅基地使用证并不在该范围之内，且该文件明确规定非农户口在农村申请宅基地必须本人申请，经过村民小组或社员大会讨论通过，还要由生产大队审核同意，再报乡镇政府批准后方可建房，家住城镇的干部职工到农村建房的还必须定期缴纳土地补偿费，被告未提供证据证明童**等人符合发证的条件，并经过相应的程序审批。

第三人王**对被告如皋市人民政府提供的证据无异议，同时认为其丈夫童**当兵前与其母亲同住，当兵回来后没有住处，涉诉宅基地上房屋建成后，第三人及其丈夫经常回家居住，逢年过节也回去居住。

原告诉称

原告陈**诉称，原告丈夫童**与第三人王**的丈夫童**系兄弟关系，原告夫妇未生养子女，第三人夫妇生育童**、童**两子。20世纪80年代初，原告夫妇将其居住的三间草房以及童**二叔的两间草房拆除后在太平村五组10号新建瓦房五间及附属用房一间。童**于2006年因病去世，原告陈**成为太平村五组10号的唯一户主。2011年，如皋市开发区因发展需要用地，原告所居住的房屋在拆迁范围内，原告于2011年底与所在社区签订了拆迁补偿协议。第三人知晓拆迁消息后，认为原告所居住的房屋应为童姓的人所有，欲将原告赶出家门，于2011年4月向如**民法院提起排除妨碍诉讼，要求原告及案外人孙**退还侵占的房产，迁出住房。2011年8月1日，如**民法院审理该案过程中，第三人向该院提供了涉诉的宅基地使用证，并主张户主为童**的宅基地上所建房屋由其继承，后又撤回诉讼再次起诉，如**民法院于2012年12月18日作出（2012）皋民初字第0237号民事判决书，依据户主为童**的宅基地使用证，将该宅基地上所建房屋93平方米判给第三人所有。原告认为，童**自参军后其户口即转为非农户口，其妻王**以及其两子的户口也为非农户口，童**结婚后，在如城镇市区有住房，并不在太平村五组居住。童**自参加工作后，户口也转为非农户口，原告与童**结婚后，户口就登记在太平村五组，户口性质为农业户口。按法律规定，原告应当是享有农村宅基地使用权的合法主体，被告将童**列为户主无法律和政策依据，侵犯了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼，请求法院确认被告颁发户名为“童**”的宅基地使用证行为违法。

原告向本院提交的证据有：

1、陈**的户口簿，证明原告一直居住在太平村5组10号即案涉宅基地上所建房屋内，且原告的户口性质为农业户口。

2、涉诉的宅基地使用证复印件，证明该证原件由第三人持有，原告不服该证内容，故提起诉讼。

3、南通**民法院（2013）通中民申字第51号民事裁定书，证明原告按照法律规定的程序提起行政诉讼。

4、证人童*、刘*、严*的书面证言，证明涉诉宅基地上房屋系原告夫妇所建，同时证明原告夫妇的户口性质、工作、居住情况以及童**不应该享受农村宅基地等内容。

5、2007年10月18日，如皋市**居民委员会出具的证明，证明涉诉宅基地上的房屋系原告夫妇所建，该份证明由该居委会负责人以及原告所在村民小组组长签名，并由江苏**开发区规划建设局加盖公章。

6、如皋市人民法院受理行政案件通知书（2013）皋行初字第50号以及该案诉讼费票据，证明原告自2011年8月1日在如皋市人民法院开庭审理（2011）皋民初字第1372号民事案件过程中才看到涉诉宅基地使用证，于2013年4月22日就涉诉宅基地使用证效力问题向如皋市人民法院提起行政诉讼，说明原告提起诉讼是在法定期限内。

对原告提供的证据被告如皋市人民政府质证认为，对证据1-3的真实性无异议，但认为证据1、3不能达到原告的出证目的，证据2表明原告的起诉不符合起诉条件，没有在发证之日起3个月内提起诉讼，且涉诉宅基地使用证包含原告的权利，原告应当知道；对证据4的合法性、关联性有异议，认为相关证明内容是民事权利的归属与本案诉讼无关；对证据5的合法性有异议，认为民事案件已经对其效力作出认定。对证据6真实性无异议，但对原告的出证目的有异议，认为原告自涉诉宅基地使用证颁发之日起应当知道涉诉宅基地使用权证的内容。

第三人对原告提供的证据质证认为，对证据1-5的质证意见同被告质证意见，对证据6的真实性无异议，但认为当时邓园乡政府工作人员在测量宅基地面积以及颁发涉诉宅基地使用证时第三人、原告以及童**、童**都在场，因童**听力不好就将证交给童**保管，故原告陈**对于颁发宅基地使用权证一事是应该知道的。

被告辩称

被告如皋市人民政府辩称，1、被告颁发涉诉宅基地使用证的法律依据充分。依据《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日施行）第十二条以及《江苏省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第三款的规定，被告具有颁发宅基地使用证的法定职责；2、原告陈**提起诉讼的理由不能成立。原告认为童**户口性质为非农业户口，且在市区有住房，不应当享有涉诉的宅基地使用权，但根据《村镇建房用地管理条例》以及如皋县村镇建设用地管理实施细则的规定，涉诉房屋建于1985年，童**为回乡落户的退伍军人，童**的户口性质虽为非农业户口，但符合享受宅基地的条件，可以享受宅基地。3、由于年代久远以及行政区域的调整，涉诉宅基地使用证发证原始资料无法查找。4、原告的起诉已超过法定期限。5、童余富系原告丈夫，涉诉宅基地使用证权益归原告直接享有，原告要求撤销自己的权益，毫无法律依据。综上，请求法院裁定驳回原告起诉。

第三人王*英述称，涉诉宅基地是其所在村安排的，因其老房子不在居民线上，而村里要求将房屋建在居民线上，家里就把原来三间老房子拆掉，在居民线上重新建了5间房屋及1间附房。建房时，也按规定交了相关费用，并向村里交了青苗补偿费。童**1969年从部队转业回家后一开始没有工作，1970年左右经人介绍到无线电厂工作，也没有房子住，从房管所租了两间公房居住。家里房屋建好后，第三人一家以及童**的母亲住西边三间，原告一家住东边两间及附房内。

第三人王**向本院提供的证据有：

1、南通**民法院（2013）通中民终字第0661号民事判决书；

2、如皋市人民法院（2012）皋民初字第0237号民事判决书；

3、南通**民法院（2013）通中民申字第0051号民事裁定书；

证据1-3，证明第三人就户主为童**的宅基地使用证上所建房屋的权属曾提起民事诉讼，法院将涉诉房屋的所有权确认归第三人所有。

原告、被告如皋市人民政府对第三人提供的证据均无异议。

对原、被告以及第三人提供的证据，经庭审质证，本院认证如下：原告提供的证据1-3具有真实性、合法性，能够证明原告陈**的户籍所在地为太平村五组10号，被告颁发涉诉宅基地使用证以及原告不服南通**民法院作出的（2013）通中民终字第0661号民事判决提起申诉的事实，但不能达到原告的其他出证目的；原告提供的证据4、5中关于所涉房屋的建设及居住情况与本案具体行政行为无关，此外，证据4中关于童**等人户口性质的证明内容以及证据5中关于涉诉房屋权属的内容均无其他证据予以佐证，无法达到其出证目的，故对该组证据的效力不予确认；原告提供的证据6具有真实性、合法性，能够达到其出证目的，故对该证据的证明效力予以确认。被告如皋市人民政府提供的证据效力将在本院认为部分具体阐述。第三人提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。

本院查明

经审理查明，原告陈**与童**系夫妻关系，未生育子女。孙*山系陈**姨侄。第三人王**与童**系夫妻关系，生育两子即童海宁和童海洋。童**和童**系兄弟关系。1999年6月8日，童**去世。2006年12月，童**因病去世。童姓该户原来在太平村5组有三间草房，20世纪80年代初，上述三间草房被拆除并在太平村5组10号新建平瓦房5间及附属用房1间。2011年12月22日，江苏省人民政府作出关于批准如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2011年第2批次（11挂）建设用地的通知（苏*地（2011）4058号），同意将涉如城镇城北村、太平村等村镇的集体土地征收为国有。涉诉宅基地在上述征收范围之内。目前，涉诉宅基地上所建房屋已经被拆迁。

2011年6月27日，王**以孙**、陈**为被告以排除妨碍为由向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求孙**，陈**退还所侵占的王**的房产，并迁出该住房。2011年8月1日，如皋市人民法院开庭审理该案过程中，王**向该院提交涉诉的宅基地使用证作为支持其主张的证据之一。2011年9月7日，王**申请撤回该起诉讼，如皋市人民法院于同日作出（2011）皋民初字第1372号民事裁定，准许其撤回起诉。2012年，王**又以陈**、孙**为被告，向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求确认户主为童**的宅基地使用证上所载建筑面积为93平方米的房屋及围墙所有权归其所有，并确认陈**与孙**之间所签订的赡养协议中涉及该诉争房产的内容无效。该案审理过程中，王**将其诉讼请求变更为，要求判决其所诉争房屋的拆迁补偿权益归其所有，并确认孙**、陈**于2007年11月2日签订的赡养协议中涉及该房产的内容无效。如皋市人民法院经审理后，于2012年12月18日作出（2012）皋民初字第0237号民事判决，判决：1、位于如皋市如城镇太平村5组10号的房屋中西侧平房3间（面积为93㎡）的相关拆迁权益由王**享有；2、孙**、陈**于2007年11月2日所签遗赠抚养协议中涉及如皋市如城镇太平村5组10号的房屋中西侧平房3间的内容无效；3、驳回王**的其他诉讼请求。陈**、孙**不服该判决，向南通**民法院提起上诉，该院于2013年5月9日作出（2013）通中民终字第0661号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。陈**、孙**仍不服，向南通**民法院提起申诉，该院于2013年9月2日作出（2013）通中民申字第0051号民事裁定，驳回了陈**、陈**的再审申请。

另查明，涉诉宅基地使用证系被告如皋市人民政府制发，邓园乡政府系填证机关。该证显示，发证时间为1994年4月4日，户主姓名为童余*，土地座落为邓元乡太平村五组，在册人口为农业人口2人，非农3人，人口小计5人，建筑面积为79平方米（长9.2米，宽6.84米）。第三人称，其自1962年考上大学后，户口性质转为非农业户口，其丈夫童**于1969年从部队转业，1985年其户口已经转为非农业户口，具体转为非农业户口的时间记不清。原告称，20世纪80年代初童余*转为非农业户口。对于该证所记载的农业人口2人，非农人口3人，第三人解释称，农业人口2人为陈**及童余*母亲，非农人口3人为童余*及童海宁夫妻。2011年8月1日，在第三人向如皋市人民法院出示涉诉宅基地使用证后，原告称其一直不清楚该证的存在，且认为该证不应当由第三人保存，并对该证的真实性、合法性提出异议。

2013年4月22日，陈**以如皋经济开发区管委会为被告，王**为第三人向如皋市人民法院提起行政诉讼，要求撤销王**持有的由原如皋市邓园乡人民政府填发的户名为童**、童余富的两本宅基地使用证，如皋市人民法院提请南通**民法院对该案指定管辖。2013年7月16日，南通**民法院作出（2013）通中行辖字第0023号行政裁定，将该案指定由本院管辖。后陈**向本院申请撤回该起诉讼，本院于2013年8月30日作出（2013）东行初字第0073号民事裁定，准许其撤回起诉。2013年10月30日，陈**又以城**办事处为被告，王**为第三人向本院提起两起行政诉讼，要求确认被告颁发户名分别为童**、童余富的宅基地使用证违法并予以撤销。在该两案审理过程中，陈**以城**办事处辩称其非适格的被告主体，需要重新明确被告主体为由，申请撤回了两案的起诉。本院于2013年12月18日作出（2013）东行初字第0114、0115号行政裁定，准许其撤回起诉。现原告陈**以如皋市人民政府为被告，王**为第三人提起本案诉讼，要求确认被告颁发户主为童余富的宅基地使用证行为违法。

还查明，经过行政区划调整，邓园乡政府已被撤销，其行政职能现由被告**办事处行使。

本院认为

本院认为，依据《土地登记规则》（1989年11月18日国**管理局发布）第二十二条的规定，土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。《江苏省实施〈土地管理法〉办法》（1994年2月22日修订）第三十二条规定第三款规定，经批准使用的宅基地，由主管单位发准建证；房屋建成验收符合规定的，由县级人民政府发给宅基地使用证书。依据上述规定，被告如皋市人民政府作为县（市）级人民政府具有颁发其辖区内宅基地使用证的法定职责。

本案的争议焦点为：1、原告的诉讼是否超过法定的起诉期限？2、被告如皋市人民政府颁发涉诉宅基地使用证的行为是否具有充分的事实依据、适用法律是否正确以及程序是否合法？

第一，关于原告的诉讼是否超过法定的起诉期限问题。被告及第三人认为，原告应当知道涉诉宅基地使用证的颁发，但其没有在该证颁发之日起3个月内提起诉讼，超过了法律规定的起诉期限，其起诉不符合法定条件。对此，本院认为，第三人陈述称涉诉宅基地使用证自1994年发证后一直由其保管，且在如皋市人民法院2011年8月1日开庭审理王*英诉孙**、陈**要求排除妨碍纠纷一案时，第三人王*英将涉诉宅基地使用证作为支持其主张的证据之一向法院提交。第三人所述的户名为童**的宅基地使用证系被告颁发给童**后，童**又将该证交给童**保管，颁发该证时陈**亦在场，故原告陈**应当知晓发证的情况。第三人所作的该陈述并无相关证据予以佐证，对此陈述本院难以采信。原告陈**在看到第三人向法院提交的涉诉宅基地使用证后，于2013年4月22日向如皋市人民法院提起行政诉讼要求撤销涉诉宅基地使用证。《最**法院关于执行〈中华人民共和国共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。该司法解释第四十一条第一款还规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告陈**所诉的具体行政行为涉及不动产，从被告作出该具体行政行为之日起至原告向法院提起诉讼并未超过20年，且从原告知道该具体行政行为内容之日起至其提起诉讼亦未超过2年。故对被告及第三人所主张的原告的起诉超过了法定期限的意见，本院不予采纳。

第二，关于被告如皋市人民政府颁发涉诉宅基地使用证的行为是否具有充分的事实依据、适用法律是否正确以及程序是否合法的问题。被告如皋市人民政府认为根据《如皋县村镇建设用地管理实施细则》的规定，非农人口并非绝对不可以在农村建房，童余俊系转复军人回乡落户，在原住房基础上翻建新房屋也是合情合理的，故其发证行为是合法的。对此，本院认为，被告如皋市人民政府提供的两份文件能够证明1984年2月16日如皋县人民政府印发如皋县村镇建设用地管理实施细则通知，该实施细则对村镇建房用地标准、审批手续、管理制度及奖惩办法作了具体规定，且该府于1985年6月8日针对实践中发现的新问题印发了该实施细则补充规定。但是1986年6月25日第六届全国人**务委员会第十六次会议已经通过《中华人民共和国土地管理法》，该法于1987年1月1日起施行，1982年2月13日**务院发布的《村镇建房用地管理条例》同时废止。1987年6月26日，《江苏省〈土地管理法〉实施办法》开始实施，1983年10月22日江苏省人民政府发布的《江苏省村镇建设用地管理实施办法》同时废止。而被告如皋市人民政府提供的实施细则制定依据为**中央、**务院有关指示和《江苏省村镇建设用地管理实施办法》的精神，在该两份文件制定依据已经发生变化后，该实施细则及补充规定是否依然生效，能否当然地适用于其1994年4月4日作出的涉诉具体行政行为，被告未提供相关证据予以佐证，也未对该两份文件的适用期限作合理说明，故被告如皋市人民政府将该两份文件作为证明其颁发涉诉宅基地使用证的合法依据，该主张本院难以采信。此外，《中华人民共和国共和国土地管理法》（1988年12月29日修正）第三十八条第一款以及《江苏省实施〈土地管理法〉办法》（1994年2月22日施行）第三十一条、第三十二条对宅基地的批准机关以及可申请宅基地的农户、非农户的条件、用地标准等亦作了相关规定，《土地登记规则》（1989年11月18日国**管理局发布）第七条对初始土地登记程序亦有相关规定。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告未能提供证明其颁发涉诉宅基地使用证时所依据的证据材料，不能证明其颁发涉诉宅基地使用证的行为所依据事实的充分性，适用法律的正确性以及程序的合法性，虽然被告如皋市人民政府的第三点答辩意见即由于年代久远以及行政区域的调整以致涉诉宅基地使用证发证原始资料无法查找，可能系实际情况，但其应当承担举证不能的法律后果。本院也无法在被告不能提供证据的情况下确认其具体行政行为的合法性，故应当认定被告颁发涉诉宅基地使用证的行为没有证据、依据。因涉诉土地已被征收，被诉具体行政行为不具有可撤销内容，本院依法确认被告颁发涉诉宅基地使用证的行为违法。此外，本案中户主为童余富的宅基地使用权证一直由第三人持有、保管，也不具有合理性。且即使被告的颁证行为被确认违法，也并不对当事人的实体权利产生必然影响。

综上，依照最**法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第二十三条第一款、第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告如皋市人民政府颁发户名为童余富的宅基地使用证行为违法。

案件受理费人民币50元，由被告如皋市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通**民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通**民法院（该院开户行：中**行南通市西被闸支行，帐号：47×××82，户名：南通市财政局）。

裁判日期

二〇一四年七月二日