杨柳与镇江市国土资源局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人杨柳因诉被上诉人镇江市国土资源局不履行信息公开法定职责一案，不服镇江市润州区人民法院（2014）润行初字第60号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年3月30日受理后依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王**，被上诉人镇江市国土资源局的委托代理人黄*、范**参加了庭审。本案现已审理终结。

原审法院经庭审举证质证认定以下案件事实：原告于2014年4月至7月向被告多次申请公开涉及土地征收的信息。2014年7月26日被告收到原告邮寄的信息公开申请，主要内容为：1、公开月湖村位于谏辛公路西，老鼠山河北，丁家河以东，丁家路南区域正在施工的华诚新村安置房建设项目**务院征收土地批准文件信息和江苏省人民政府报批征收土地的文件信息；2、一并公开以上征收土地批文的建设用地项目呈报审批手续。2014年8月15日被告向原告邮寄送达镇国土资信依（2014）15号政府信息公开告知书并附有关材料，该告知书的主要内容为：杨柳，本机关于2014年7月26日收到你提出获得华诚新村安置房建设项目批准征收土地的文件信息申请，现将相关信息告知如下：“经核查，现将有关材料复印附后。另，因建设项目用地勘测定界成果报告书土地分类面积表中显示该地块是国有土地，所以没有征地数量及安置农业人口情况汇总表和建设征地土地权属情况汇总表；因土地利用现状图和地块勘测定界图属秘密，不能提供。同时，该项目是采用“二调”成果组织报批，土地权属为月湖社区，地类为国有农用地等，无土地所有权证及宗地图。”经查，涉及本案的土地利用现状图和地块勘测定界图属秘密事项。2014年10月杨柳诉至原审法院，认为被告所称秘密事项并无证据证明，且被告不同意公开征地批文，请求：1、确认被告不履行政府信息公开义务的行为违法；2、判决被告依法履行信息公开职责（公开省政府批准的征地批文和土地证等征地信息）。

一审法院认为

原审法院认为：政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。公民有依法向行政机关申请信息公开的权利，行政机关有依法在法定期限内对公民申请公开的政府信息作出答复的义务。本案被告具有公开相关政府信息的法定职责，在受理原告的申请后，应当及时、准确的公开相关政府信息。对原告的政府信息公开申请，被告于收到申请之日起15个工作日内向原告邮寄了书面资料，并附有书面答复，对于属秘密、没有制作或保存的信息均予以了合理的说明，较为完整地履行了信息公开的职责。原告的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决如下：驳回原告杨柳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨柳负担。

上诉人诉称

上诉人杨柳上诉称：1、一审程序违法。一审法院对案件当事人进行调解，行政诉讼是依法不适用调解的；2、一审适用法律错误。对于文件是否属于国家秘密，依法由国家保密工作部门或者省、自治区、直辖市的保密工作部门确定，征地信息显然不属于国家秘密范围，镇江市国土资源局应当公开。而且镇江市国土资源局没有全部公开应当公开的政府信息。因此，诉求：1、撤销（2014）润行初字第60号行政判决；2、判令被上诉人不履行政府信息公开义务的行政行为违法；3、责令被上诉人依法履行信息公开职责；4、诉讼费用由被上诉人承担。本案二审审理中，上诉人提出新的意见：1、被上诉人的答复超过15个工作日的法定期限；2、一审法院故意延迟6天后才邮寄判决书，根据法律规定，当庭宣判的应当在十日内送达判决书，定期宣判的，宣判后就应送达判决书，一审法院程序违法。

被上诉人辩称

被上诉人镇江市国土资源局答辩称：镇江市国土资源局依法履行了政府信息公开职责。我局于2014年7月26日收到杨柳的政府信息公开申请，并在法律规定的期限内对杨柳作出书面答复（镇国**（2014）15号）。由于杨柳申请公开的政府信息中有部分材料属于国家秘密，不属于政府信息公开的范围，我局未予公开，但在答复书中已将不能公开的原因告知了申请人。因此，我局已经依法作出具体行政行为，上诉人的诉求无事实和法律依据，请求法院予以驳回。针对上诉人在二审审理中提出的新意见，被上诉人辩称：镇江市国土资源局2014年7月26日收到上诉人申请，8月15日将答复寄出，并未超过法定期限。

上诉人杨柳提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。

本院经庭审质证，当事人对一审时提供的证据均无新的质证意见。对一审判决认定的事实也均无异议。

本院查明

本院经审理，原审法院对证据的认证正确，予以确认。根据庭审确认的证据，本院对原审认定事实予以确认。

本院另查明：（一）2014年4月25日，杨柳向镇江市国土资源局申请公开政府信息：1、镇江市京口区谏壁镇三、四草圩土地征收信息；2、东至谏辛公路，西至京杭运河，南至老鼠山河，北至丁家村路，用地项目的征地信息。2014年5月28日，镇江市国土资源局作出镇国土资办（2014）36号《关于对杨柳申请信息公开事项的答复意见》，主要内容为：该用地项目华城安置房为镇江市2011年度**务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第2批次实施方案中地块，已经《关于镇江市2011年度**务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第2批次实施方案的批复》（苏国土资地函（2011）753号）批准。

（二）2014年6月5日，杨柳向镇江**源局申请公开政府信息：1、镇江市京口区谏壁镇三、四草圩土地征收信息；2、以上征地批文的建设用地项目呈报审批手续的信息［含（1）一书四方案；（2）建设项目土地利用总体规划审查表；（3）土地权属地类面积审查表；（4）建设项目用地勘察定界成果报告书；（5）征地告知、建设征地土地权属情况汇总表、征地数量及安置人口情况汇总表、征地调查结果确认表、征地涉及到的农民签字表；（6）关于预存征地补偿款等费用的情况说明］。2014年6月20日，镇江**源局将上述相关材料复印件提供给杨柳的代理人王**。王**签字确认并注明：“除《建设征地土地权属情况汇总表》被修改之后部分提供给我，其它的已提供给我本人。”同时，该局工作人员也注明：“只是将《汇总表》中与之相关的数据复印提供，无任何修改”。2014年6月25日，镇江**源局作出镇国土资信依（2014）005号《政府信息公开告知书》，载明2014年5月28日，镇江**源局作出镇国土资办（2014）36号《关于对杨柳申请信息公开事项的答复意见》，主要内容与2014年5月28日镇江**源局镇国土资办（2014）36号《关于对杨柳申请信息公开事项的答复意见》相同，并载明相关材料已由申请人签字领取。

（三）2014年6月25日杨柳向镇江市国土资源局提交了《关于﹤镇江市国土局政府信息公开答复﹥的补正通知书》，提出以下意见和请求：1、根据《土地管理法》第44、45条之规定，土地征收决定是由政府决定的，不是国土部门决定，所以请公开盖有江苏省人民政府公章的土地征收批文及整个报批档案；2、属于月湖村四草圩村组集体土地所有权证及宗地图没有给申请人；3、另外现正在月湖村破坏基本农田并建设房地产项目的批文及整个报批档案并没有向申请人公开，请依法公开；4、请一并公开上述文件依据：关于《2011-2013年度**务院批准镇江市中心城区土地征收方案批准文件》信息（是**务院盖章的和江苏省人民政府盖章的批文）。2014年7月7日杨柳向镇江市国土资源局提交政府信息公开申请，认为镇江市国土资源局未能全部公开所申请的信息，请补正公开：1、苏国土资函（2011）753号批文。2、该批文的建设用地项目呈报审批手续［含（1）一书四方案、建设用地项目呈报说明书；（2）建设项目土地利用总体规划审查表、土地分类面积表、征地数量及安置农业人口情况汇总表、土地利用总体规划图；（3）土地权属地类面积审查表、建设征地土地权属情况汇总表、土地利用现状权属审核表、（地块）土地分类面积表、（地块）土地利用现状图、土地所有权证及宗地图、地块勘测定界图、勘测面积表；（4）建设项目用地勘察定界成果报告书；（5）征地告知书、征地告知书送达证明、征地公告、征地调查结果确认表、建设征地土地权属情况汇总表、征地涉及到的农民签字表；（6）关于预存征地补偿款等费用的情况说明、缴款结算凭证］。3、上述依据的文件：关于《2011-2013年度**务院批准镇江市中心城区土地征收方案批准文件》信息（是**务院盖章的和江苏省人民政府盖章的批文）。4、如果有授权，请将授权依据文件一并公开。2014年7月21日镇江市国土资源局作出镇国土资信依（2014）12号《政府信息公开告知书》，载明：2014年7月8日收到杨柳的《关于﹤镇江市国土局政府信息公开答复﹥的补正通知书》，告知：1、本机关只能提供国土部门盖章的批文，如有需要，请向该局上级机关咨询。2、依据《土地登记资料公开查询办法》（国土资源部令第14号）第二条规定，你户仅可查询土地登记结果，即土地登记卡和宗地图。3、月湖村破坏基本农田并建设房地产项目的描述太模糊，请明确告知项目名称及地址。4、《2011-2013年度**务院批准镇江市中心城区土地征收方案批准文件》复印件附后。

（四）2014年7月23日杨柳向镇江市国土资源局申请公开下列信息：1、公开月湖村谏辛公路西，老鼠山河北，丁家河东，丁家路南区域正在施工的华诚新村安置房建设项目**务院征收土地批准文件信息和江苏省人民政府报批准征收土地的文件信息；2、一并公开以上征收土地批文的建设用地项目呈报审批手续［含（1）一书四方案、建设用地项目呈报说明书；（2）建设项目土地利用总体规划审查表、土地分类面积表、征地数量及安置农业人口情况汇总表、土地利用总体规划图；（3）土地权属地类面积审查表、建设征地土地权属情况汇总表、土地利用现状权属审核表、（地块）土地分类面积表、（地块）土地利用现状图、地块勘测定界图、勘测面积表；（4）建设项目用地勘察定界成果报告书；（5）征地告知书、征地告知书送达证明、征地公告、征地调查结果确认表、征地涉及到的农民签字表；（6）关于预存征地补偿款等费用的情况说明、缴款结算凭证］的信息。2014年8月14日镇江市国土资源局向杨柳作出镇国土资信依（2014）15号《政府信息公开告知书》，载明于2014年7月26日收到杨柳提出获得华诚新村安置房建设项目批准征收土地的文件信息申请，现将相关信息告知如下：“经核查，现将有关材料复印附后。另，因建设项目用地勘测定界成果报告书土地分类面积表中显示该地块是国有土地，所以没有征地数量及安置农业人口情况汇总表和建设征地土地权属情况汇总表；因土地利用现状图和地块勘测定界图属秘密，不能提供。同时，该项目是采用“二调”成果组织报批，土地权属为月湖社区，地类为国有农用地等，无土地所有权证及宗地图。”

（五）关于杨柳2014年7月23日申请公开的信息，经原审法院核对，镇江市国土资源局已经提供给杨柳如下材料：1、一书四方案（建设用地项目呈报说明书）；2、建设项目土地利用总体规划审查表、土地分类面积表、土地利用总体规划图；（3）土地权属地类面积审查表、土地利用现状权属审核表（同土地权属地类面积审查表）、（地块）土地分类面积表、勘测面积表；（4）建设项目用地勘察定界成果报告书；（5）征地告知书、征地告知书送达证明、征地公告、征地调查结果确认表、征地涉及到的农民签字表；（6）关于预存征地补偿款等费用的情况说明、缴款结算凭证。镇江市国土资源局告知杨柳因该建设项目用地勘测定界成果报告书土地分类面积表中显示该地块是国有土地，故没有下列信息：征地数量及安置农业人口情况汇总表、建设征地土地权属情况汇总表；该项目是采用“二调”成果组织报批，土地权属为月湖社区，地类为国有农用地等，无土地所有权证及宗地图；因属于国家秘密不能公开的信息：（地块）土地利用现状图、地块勘测定界图。关于有关土地批文，镇江市国土资源局曾向杨柳提供了：江苏省国土资源厅苏国土资函（2011）753号《关于镇江市2011年度**务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收第2批次实施方案的批复》。对镇江市国土资源关于杨柳2014年7月23日政府信息公开申请的答复行为，杨柳提起本案诉讼并提出前列诉讼请求。

对于上诉人提出的一审法院对案件当事人进行调解违反法定程序的上诉理由，本院认为：修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但该规定并不排除人民法院在案件审理过程中向双方当事人宣传法律政策，不排除行政相对人认识到不当起诉而撤诉，也不排除被诉行政主体依法改变违法行为后行政相对人撤回起诉。故原审法院宣传法律政策并无不当。况且该案以判决方式结案。因此上诉人以原审法院违法调解为由要求撤销原审判决，理由不能成立，本院不予采信。对于上诉人提出的原审法院故意延迟6天后才邮寄行政判决书的意见，经查，原审法院未向原告宣判而直接邮寄行政判决书并未损害原告合法权益，并不存在宣判后延迟送达行政判决书的问题。

本院认为

庭审中，双方当事人围绕本案的争议焦点，即被上诉人是否依法完整地履行了信息公开的法定职责展开辩论，同各自诉辩意见。上诉人杨柳认为，其所申请的政府信息档案材料多达数百页，被上诉人没有能全部公开；被上诉人所述秘密事项没有证据证明；尚有应当公开的政府信息例如涉案土地的所有权证等没有依法公开。被上诉人认为其根据杨柳的申请已经依法公开政府信息；秘密事项可以由人民法院审查；对于杨柳申请公开而镇江市国土资源局没有制作或者保存的信息，已经充分说明理由和依据。

本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项之规定，对属于不公开范围的信息，行政机关应当告知申请人并说明理由；第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，…。第二十四条第二款规定，行政机关应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；…。本案中，被上诉人镇江市国土资源局收到上诉人杨柳的政府信息公开申请后，在15个工作日内向上诉人邮寄了书面答复及相关信息。对于属秘密、没有制作或保存的信息均予以告知或说明理由，被上诉人已经履行了信息公开的法定职责。

关于上诉人杨柳认为其所申请获取的政府信息档案材料多达数百页而被上诉人没有能全部公开的上诉理由，因镇江市国土资源局系根据杨柳的申请公开相关政府信息，其前提是杨柳的申请，对照杨柳2014年7月23日的申请，除了镇江市国土资源局认为在所涉项目呈报审批手续中属于国家秘密事项和并未制作、保存的信息外，镇江市国土资源局已经按照杨柳的申请提供了相关信息。杨柳的该上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。

关于上诉人杨柳上诉认为镇江市国土资源局所谓的国家秘密范围事项缺乏依据的上诉理由，本院经审查认为：《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条第二款规定，中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密。《**务院第二次全国土地调查领导小组办公室通知要求加强土地调查基础资料保密管理》中，明确“土地调查基础资料是指全国土地调查办提供的调查底图、数字正射影像图…等”；并强调“有关基础资料仅限用于第二次全国土地调查，未经许可，不得擅自将有关基础资料用于其他用途，不得擅自复制，转让或转借等；并要求“存放有关基础资料的条件与设施应符合国家秘密、消防及档案管理的有关规定和要求”。国家监测局与国家保密局于2003年12月23日公布的《测绘管理工作国家秘密范围的规定》（国测办字（2003）17号）规定了有关测绘成果的八个秘密级事项，其中第15项是：非军事禁区1：5千国家基本比例尺地形图；或多张连续的、覆盖范围超过6平方千米的大于1：5千的国家基本比例尺地形图。本案中被上诉人未公开的地块勘测定界图及土地利用现状图（形成于2012年）覆盖范围为33平方千米，比例尺为1：2000，符合该项标准，因此属于秘密范畴，被上诉人不予公开上述信息并无不当。因此，上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。

关于上诉人杨柳上诉认为镇江市国土资源局没有公开其他政府信息的上诉理由，镇江市国土资源局已经告知杨柳没有上述信息的理由和依据，因国有土地并不存在征收问题也无发放国有土地所有权证的规定，故本院依据关于土地征收、发放土地权属证书的法律规定并结合镇江市国土资源局提供政府信息的过程和行为综合分析，对镇江市国土资源局的主张予以采信，对杨柳的该上诉理由本院不予采纳。

综上，原审法院判决驳回杨柳的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费50元，由上诉人杨柳负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十九日