姚**与湖州市南浔区人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

姚**诉湖州市南浔区人民政府不履行查处违反城乡规划行为法定职责一案，湖州**民法院于2015年6月15日作出（2015）浙湖行初字第24号行政判决。姚**不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月30日立案受理后依法组成合议庭，并于同年9月15日公开开庭审理了本案。上诉人姚**及其委托代理人王**，被上诉人湖州市南浔区人民政府副区长张**及委托代理人周**、莫**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：原告姚**于2014年12月23日以邮寄方式分别向湖州市南浔区人民政府暨区长、湖州市南浔区城市管理行政执法局实名举报违反城乡规划的行为，被告于同月25日收到原告的举报材料。同月29日湖州市南浔区人民政府办公室就原告举报事项，召集湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州**土资源局、湖州市南浔区城市管理行政执法局召开专题会议，要求：“三部门根据部门职责，对该举报事项加以核实，严格执法；有关部门要将相关执法情况报区政府办公室并告知当事人”。2014年12月31日湖州市南浔区住房和城乡建设局将相关核查情况发函给湖州市南浔区城市管理行政执法局，请该局依法立案查处。2015年1月9日，湖州市南浔区城市管理行政执法局向原告邮寄书面答复，告知原告该举报事项调查处理情况。同日按照被告部署湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州市南浔区双林镇工作人员至原告家中，口头告知原告，其举报事项的相关查处情况。2015年1月15日，湖州市南浔区城市管理行政执法局向涉案人员作出责令改正违法行为通知书。

一审法院认为

原审法院认为，第一，根据《土地管理法》、《城乡规划法》的规定，对本案原告投诉举报的违法突击建造商住楼事项的调查处理不属于被告的法定职责，而具有相应职权的湖州市南浔区城市管理行政执法局已就该举报事项依法进行调查并作出处理。第二，被告在接到原告的投诉后，即召集相关职能部门就举报事项召开专题会议，要求相关职能部门对举报事项进行调查处理，并将查处情况告知原告。尽管本案中，被告未以被告的名义向原告就举报事项作出书面答复，但被告下属相关职能部门根据被告的要求，已依职权对举报事项进行调查处理，并将查处情况书面、口头告知原告，充分保障了原告的实体权利，被告已尽到了相应的职责，不存在不履行法定职责的情形，原告认为被告未依法履行法定职责的理由不能成立，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚**请求确认被告在法定期限内对原告的举报事项未作答复的不作为行政行为违法、责令被告在判决生效后七日内对原告的举报事项向原告作出答复的诉讼请求。

上诉人诉称

姚**上诉称：一、一审判决将被上诉人在本案中的法定职责的具体内容和表现形式认定错误，导致一审判决对本案事实的认定错误。1、一审判决对上诉人在本案中的权利认定错误。上诉人认为上诉人在本案中的权利是程序权利，不涉及实体权利。上诉人作为湖州市南浔区双林镇跳家扇村全兴桥村村民，在2014年12月发现在本村全兴桥生产队的土地上，由跳家扇村正在违法突击建造商住楼42套，占地面积约1800多平方米，附上照片三张。地点在双林镇富强路南侧，三新公路西侧。经上诉人了解，由跳家扇村正在违法突击建造商住楼42套，占地面积约1800多平方米的项目未取得建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、建设用地规划许可证，违反了《城乡规划法》和《土地管理法》。上诉人于2014年12月23日向南浔区人民政府挂号邮寄实名《举报信》，举报违反城乡规划的行为，并附上违法突击建造商住楼42套的照片三张。并在举报信中要求区长将“查处情况和结果书面告知报案人，保护举报人的知情权。”被上诉人于2014年12月25日收到上诉人的举报信。直到2015年3月14日已达80天，被上诉人对上诉人的实名举报不对上诉人作出书面答复，侵犯了上诉人依法享有的获得举报答复权。2、被上诉人在本案中的法定职责和义务是对上诉人的举报给予书面答复的职责和义务。上诉人认为，对违法建设行为的举报是每个公民的应尽义务。对违法建设行为的查处是地方各级人民政府的政府职责和义务。被上诉人作为区一级的人民政府，在收到上诉人的举报信后，依法在法定期限内具有及时受理上诉人的举报，交有关职能部门处理，并对举报人的举报作出书面答复的政府职责和义务。3、被上诉人对上诉人的举报不对上诉人给予书面答复的行政行为构成行政不作为。被上诉人在收到上诉人的举报信后，不在法定期限内对上诉人给予书面答复的行政行为构成行政不作为，事实清楚。上诉人为了维护上诉人应享有的获得书面答复的程序权利，向法院起诉被上诉人，依法有据，理应得到法院的支持。但却被一审判决驳回要求确认被告在法定期限内对原告的举报事项未作答复的不作为行政行为违法。上诉人认为一审判决混淆了不同的行政法律关系。本案是上诉人与被上诉人之间直接发生的依法向区一级人民政府反映情况、投诉请求，依法由区一级人民政府处理的活动，不是由区一级人民政府直接办理举报信中涉及的违法建设事项的调查处理职责。至于被上诉人接受群众举报后如何工作，采取何种工作方式，这是被上诉人内部的行政行为，与上诉人享有的获得被上诉人书面答复的举报答复权的程序权利没有直接的利害关系。上诉人在本案举报中不存在上诉人的实体权利，只存在上诉人的程序权利。2015年1月9日湖州市南浔区城市管理行政执法局向上诉人邮寄的书面答复，系上诉人在2014年12月23日向行政执法局实名举报违反城乡规划的行为的回复，在该回复中没有是受被上诉人的意思表示，而是明确表明是受该局局长的重视。所以2015年1月9日湖州市南浔区城市管理行政执法局向上诉人邮寄的书面答复，不能代替被上诉人的行为，与被上诉人和上诉人的举报与受理举报之间没有关联性。二、一审判决适用法律错误。一审判决适用行政诉讼法第六十九条之规定判决缺乏事实依据，应适用行政诉讼法第七十二条之规定进行判决。综上，请求撤销原审判决，确认被上诉人未在法定期限就上诉人举报事项作出答复的不作为行政行为违法，判令被上诉人限期就上诉人的举报事项作出答复。

被上诉人辩称

湖州市南浔区人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确。答辩人于2014年12月25日收到上诉人的实名举报材料，并于2014年12月29日，由答辩人召集答辩人之相关职能部门就上诉人所举报事项召开了专题会议并部署了工作、明确了工作要求。后，答辩人的下属职能部门按照答辩人的部署，对上诉人所举报事项进行了调查处理，并于2015年1月9日将处理过程和结果以书面及口头形式答复了上诉人。一审法院认定的事实清楚，证据确凿充分。又因答辩人在程序和实体上均已对上诉人所举报事项作出了处理，并由答辩人的下属职能部门对上诉人进行了书面及口头的答复，答辩人已充分履行了法定职责。相反，上诉人的诉讼理由及诉讼请求均缺乏相应事实和法律作为依据。因而，一审法院根据《行政诉讼法》第69条之规定判决驳回上诉人的全部诉讼请求，适用法律正确。二、答辩人在程序和实体上均已对上诉人所举报事项作出处理，不存在不履行法定职责的情形。1、答辩人在程序上已对上诉人所举报事项作出处理。答辩人于2014年12月25日收到上诉人实名举报材料。2014年12月29日，答辩人办公室主任召集湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州**土资源局、湖州市南浔区城市管理行政执法局就上诉人所举报事项召开专题会议作出具体要求。2015年1月9日，按照答辩人之部署，湖州市南浔区城市管理行政执法局、湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州市南浔区双林镇人民政府在结合实地调查和了解的情况下，分别向上诉人作出了书面、口头答复。2015年1月15日，湖州市南浔区城市管理行政执法局向涉案人员作出责令改正违法行为通知书。答辩人认为，答辩人对上诉人向答辩人所举报事项的处理程序符合相应规定及规范，已充分履行了相应的程序义务。2、答辩人在实体上已对上诉人所举报事项作出处理。2015年1月9日，按照答辩人之部署，湖州市南浔区城市管理行政执法局在结合多次实地调查及了解的情况的基础上，向上诉人以EMS快件形式邮寄了书面答复并告知上诉人其所举报事项的调查处理情况。同日，按照答辩人之部署，湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州市南浔区双林镇人民政府工作人员赴上诉人的住所地向其当面口头就其举报事项进行了答复。2015年1月15日，湖州市南浔区城市管理行政执法局向涉案人员作出责令改正违法行为通知书。同时，上诉人在一审庭审中对于湖州市南浔区城市管理行政执法局、湖州市南浔区住房和城乡建设局、湖州**土资源局、湖州市南浔区双林镇人民政府对上诉人所作出的书面、口头答复是受答辩人部署后而形成的作出了明确的确认。因而，正是由于答辩人对其下属职能部门的部署及工作要求，才使得上诉人所举报事项有了处理。答辩人对上诉人举报事项交由下属职能部门调查处理并无不妥，答辩人对上诉人所举报事项的程序及实体处理已充分保障了上诉人的权利。综上，请求判决驳回上诉，维持一审判决。

原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。

庭审中，双方当事人围绕上诉人姚**向被上诉人湖州市南浔区人民政府投寄《举报信》的行为性质以及被上诉人是否存在不履行查处违反城乡规划法定职责事实的审理重点进行了质证、辩论。

本院查明

经审查，本院对原审判决认定的基本案件事实予以确认。

本院认为

本院认为，本案系上诉人姚**认为被上诉人湖州市南浔区人民政府存在不履行查处违反城乡规划法定职责而提起的行政诉讼。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正并处相应罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入并处相应罚款。该法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，对违反城乡规划建设行为的查处，属于城乡规划主管部门的法定职责。本案中，上诉人实名举报相关村集体经济组织违反城乡规划的建设行为，应予肯定。但根据城乡规划法的有关规定，被上诉人并不享有对违反城乡规划建设行为直接予以查处的法定职责。因此，上诉人向被上诉人的实名举报属于信访投诉事项，应受**务院《信访条例》调整，而不属于行政诉讼受案范围，原审未加甄别作为行政案件受理并作出实体判决，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销湖州**民法院（2015）浙湖行初字第24号行政判决；

二、驳回姚**的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十月八日