杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部与杨**行政许可一案二审行政判决书

审理经过

杨**、杨**、戴**、胥**（以下简称杨**等4人）诉杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）［以下简称市规划局］规划行政许可一案，杨**等4人不服杭州市西湖区人民法院（2014）杭西行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月6日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月26日公开开庭审理了本案。上诉人杨**、杨**、胥**及杨**等4人的委托代理人李*，被上诉人市规划局的委托代理人吴*、蒋**，被上诉人杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部（以下简称蒋村指挥部）的委托代理人林*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2012年9月10日，市规划局作出地字第330100201200337号《建设用地规划许可证》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条的规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求，颁发此证。用地单位为蒋村指挥部；用地项目名称为蒋村单元D-02地块广场及地下社会停车库；用地位置为西湖区蒋村单元；用地性质为广场用地G3；用地面积为18616平方米。附图及附件名称：建设用地规划许可证附件；规划用地范围地形图。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2012年9月5日，蒋村指挥部因蒋村单元D-02地块广场及地下社会停车库项目建设需要，向市规划局提出该项目建设用地规划许可及规划条件申请，并提交了相关申请材料，包含：授权委托书及受委托人身份证明、选字第330100201200275号建设项目选址意见书及附件和附图、《关于蒋村单元D-02地块广场及地下社会停车库项目可行性研究报告的批复》（杭发改投资［2012］659号）。市规划局收到该许可申请后，经审核，认为蒋村指挥部案涉用地项目符合所在地块控制性详细规划要求，于2012年9月10日向蒋村指挥部核发了编号为地字第330100201200337号建设用地规划许可证。杨**等4人获悉后不服，诉至原审法院。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，市规划局作为杭州市城乡规划主管部门，具有依申请作出建设用地规划许可的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案所涉项目位于城市规划区内，该项目经投资主管部门批准后，用地单位即蒋村指挥部向市规划局申请建设用地规划许可。市规划局受理后对蒋村指挥部报送材料进行审查，确认报送材料真实有效，且符合控制性详细规划要求，作出地字第330100201200337号建设用地规划许可，符合上述法律规定。杨**等4人认为案涉地块控制性详规的《控制图则》中除用地面积标注为1.86公顷，其他指标项均用“-”标注，说明案涉地块无建筑物，而案涉选址意见书中确定地上建筑面积为558平方米，明显违反控制详细规划。市规划局认为《控制图则》中的规划指标项用“-”标注，表明对该项规划指标不予明确，案涉地上建筑规模依据市发改委核发的可研批复确定，符合规范要求。对此，杭州市人民政府关于《杭州市蒋村单元（西溪湿地国际旅游综合体蒋村区块范围）控制性详细规划（调整）的批复》（杭**［2010］119号）第六条规定“本《规划（调整）》由你局负责解释”，故市规划局作为案涉控制性详细规划的具体制定机关对《控制图则》中规划指标项用“-”标注的具体含义具有解释权；同时《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）认定“广场用地”是指“以硬质铺装为主的城市公共活动场地”，案涉选址意见书中确认“公厕、配套管理用房”558平方米，符合“广场用地”的现实需要，且并未改变案涉地块“广场用地”的性质。因此，杨**等4人认为案涉选址意见书违反控制性详细规划，被诉规划许可行为违法的主张不予支持。需要指出的是，案涉许可证上载明的法律依据除了《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条之外，同时记载了与案涉规划行政许可事项无关的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，存在一定瑕疵，该瑕疵虽尚不足以导致被诉行政许可行为被撤销，但仍需予以指正。综上，杨**等4人要求撤销市规划局作出的地字第330100201200337号建设用地规划许可无事实和法律依据。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杨**等4人的诉讼请求。案件受理费50元由杨**等4人负担。

上诉人诉称

上诉人杨**等4人上诉称，一、被上诉人未尽审查职责，适用法律依据错误。1、涉案地块控制性详规的《控制图则》中并无地上建筑标注，但案涉选址意见书中确定地上建筑面积为558平方米，明显违反控规；作为建筑面积达3万多平方的停车场，地下建筑面积也应受规划条件的控制；被上诉人将“-”解释为对规划指标不予明确明显违法。2、涉案地块用地性质为“广场用地”，但案涉选址意见书中有558平方米建筑用地，违反控规。3、被上诉人收件时未提供受理凭证，且缺乏土地所有权及使用权的证明材料。4、案涉规划许可证错误引用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条，并非仅仅是瑕疵而是适用法律依据错误，应予撤销。二、被上诉人颁证前并未履行告知听证权的义务，侵犯了上诉人的合法权益，不符合法律规定，属于明显的程序违法。三、被上诉人未提供证据原件，原审法院将没有原件的证据作为认定事实的依据违背行政诉讼法的规定和证据规则。综上，请求撤销（2014）杭西行初字第26号《行政判决书》；撤销被上诉人作出地字第330100201200337号《建设用地规划许可证》的具体行政行为；一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人市规划局答辩称，一、原判认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条的规定，被上诉人具有核发《建设用地规划许可证》的职权和依据。在用地许可阶段，主要审查许可的规划依据和发改部门的批准文件等内容。本案中，被上诉人审查了涉案地块所依据的控规及市发改委批复，符合相应条件，遂予许可。二、上诉人主张许可实体和程序违法，被上诉人认为涉案许可的事实证据合法，程序上未违反法律的强制性规定，其主张缺乏事实和法律依据。综上，请求维持原判，驳回上诉。

被上诉人蒋村指挥部未提交书面答辩意见，当庭答辩称同意被上诉人市规划局的答辩意见。

各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人杨**等4人的上诉理由，被上**划局、蒋村指挥部的答辩意见，庭审中，各方当事人围绕被上**划局作出案涉建设用地规划许可行为是否具有事实和法律依据、程序是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。

本院查明

综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”本案中，建设单位蒋村指挥部持杭发改投资［2012］659号《关于蒋村单元D-02地块广场及地下社会停车库项目可行性研究报告的批复》，向被上诉人市规划局提出建设用地规划许可申请，被上诉人市规划局审核后，依据杭政函［2010］119号《杭州市人民政府关于杭州市蒋村单元（西溪湿地国际旅游综合体蒋村区块范围）控制性详细规划（调整）的批复》，作出地字第330100201200337号《建设用地规划许可证》及其附件、附图，核定了建设用地的位置、面积、范围，符合法律规定。关于案涉选址意见书中确定558平方米地上建筑面积是否符合控规的问题，原审法院认为被上诉人市规划局对《控制图则》中规划指标项用“-”标注的具体含义具有解释权，且558平方米“公厕、配套管理用房”符合“广场用地”的现实合理需要，本院对此予以支持。综上，被诉具体行政行为认定事实具备主要证据，其作出的行政决定适用法律正确，行政程序并无明显违法之处。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨**、杨**、戴**、胥**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十六日