乐清佳成房地**限公司与乐清市住房和城乡规划建设局二审行政裁定书

审理经过

上诉人乐清佳成房地**限公司因诉乐清市住房和城乡规划建设局规划其他行政行为一案，不服浙江省乐清市人民法院（2015）温乐行初字第13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年3月12日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人乐清佳成房地**限公司的委托代理人郑**，被上诉人乐清市住房和城乡规划建设局的委托代理人赵**、胡**，原审第三人乐清市**民委员会的委托代理人周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审裁定认定：2007年6月26日，乐清市国土资源局作出乐土资函（2007）150号《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》并附虹桥镇人民政府《关于要求建强村建强大厦项目地块挂牌出让的报告》，因位于虹桥镇建强村总用地面积2873平方米（约4.31亩）的国有土地出让地块即本案涉案地块进行公开出让，函请原乐清市规划建设局（现撤并为被告乐清市住房和城乡规划建设局）提供该宗地块的出让红线图及具体四至并提供经济技术指标。2007年8月26日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让土地地块情况的请示》就涉案地块与相邻第三人的建强村综合办公楼用地向乐清市人民政府请示，建议：涉案地块用地性质由综合用地改为商住用地，两地块联并编制修建性详细规划，并根据修建性详细规划适当调整两地块用地红线图、分别确定两地块容积率（其中涉案地块≤4.0、第三人村综合办公楼地块≤4.30）。2007年8月29日，乐清市人民政府以公文处理单的形式同意了上述请示。2007年9月10日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）487号《关于虹桥镇控制性详细规划E-d地块局部调整的论证纪要》，对涉案地块所位于的E-d地块局部用地功能调整和技术经济指标进行论证，原则同意涉案地块用地功能调整和提高技术经济指标，原则同意两项目合并设计，提供参考指标有涉案地块容积率不大于4.0、村综合办公楼容积率不大于4.30、建筑密度不大于35%。2007年9月12日，虹桥镇人民政府作出虹政（2007）56号《关于虹桥镇控制性详细规划e-D地块局部调整规划的批复》，原则同意虹桥镇控制性详细规划e-D地块局部调整。2007年9月25日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）532号《关于虹桥镇E-d地块局部修建性详细规划的批复》，确定了规划范围和主要技术经济指标。2007年9月27日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》即本案被诉函，向乐清市国土资源局就乐土资函（2007）150号函作出回复，确定了涉案地块的规划设计条件，其中第8.2点要求涉案地块与西侧第三人村综合办公楼用地统一设计、统一建设。2009年2月28日，乐清市国土资源局发出乐土资出让告字（2009）01号《国有建设用地使用权公开出让公告》，就涉案地块进行公开出让，并已注明相关规划指标要求详见被诉函。温州万**限公司竞得涉案地块，并在乐清市成立乐清佳**有限公司即本案原告。2009年4月27日，原告乐清佳**有限公司与乐清市国土资源局签订合同编号为3303822009A21003国有建设用地使用权出让合同，其中被诉函作为该合同的附件。后因涉案地块与相邻地块存在相关问题，原告进行多次信访。2011年前后，原告就国有建设用地使用权出让合同提起民事诉讼，温州**民法院作出（2011）浙温民初字第4号民事判决驳回原告诉讼请求，浙江**民法院于2012年5月30日作出（2011）浙民终字第48号民事判决驳回上诉维持原判。2012年8月8日，乐清市人民政府作出（2012）24号专题会议纪要，就涉案地块与相邻地块相关问题进行协调。2014年7月31日，虹桥镇人民政府出具虹政（2014）163号《关于要求协调解决建强大厦审批建设有关问题的请示》，向乐清市人民政府要求协调解决涉案地块的相关问题。原告不服，提起行政诉讼。

一审法院认为

原审裁定认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。原乐清市规划建设局作出被诉函，系对乐清**源局来函的回复，后由乐清**源局作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分，被诉函本身对原告不产生实际影响。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告就被诉函提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此裁定：驳回原告乐清佳成房地**限公司的起诉。

上诉人诉称

上诉人乐清佳成房地**限公司诉称：1.原审裁定认定事实错误，证据不足。原审裁定采信被上诉人提供的证据4、5、6，认为上诉人提供的证据3、5、6不具有关联性，证据4不具有客观性，均属认定错误。根据涉案地块出让公告和《国有使用权土地出让合同》可以确定涉案出让地块面积为2754㎡，原审裁定认定涉案出让地块面积2873㎡（约4.31亩）错误。乐清市人民政府未解决涉案地块的规划设计问题，上诉人无奈才提起诉讼。2.原审裁定认为被诉行政行为不属于人民法院的行政诉讼受理范围属于适用法律错误。从被诉函内容来看，该函是对特定地块作出的规划设计要求，对特定对象具有约束力，属于具体行政行为。被诉函作出时确实不对上诉人产生约束力，但上诉人签订《国有使用权土地出让合同》后，该函就对上诉人产生了直接约束力。原审裁定认为被诉函对上诉人不具有实际影响与温州**民法院（2011）浙温民初字第4号民事判决认定内容相悖。被上诉人是否将村镇原有道路违法纳入出让地块对上诉人具有重大影响，上诉人应当有权知晓被诉函是否将村镇原有道路面积纳入规划设计文件中。因此，被诉函对上诉人产生实际影响，属于人民法院的行政诉讼受案范围。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。

被上诉人辩称

被上诉人乐清市住房和城乡规划建设局辩称：被诉函在作出时没有对上诉人产生强制力。签订《国有使用权土地出让合同》后，被诉函作为该合同的附件才对上诉人产生效力。因此，约束上诉人按照规划设计条件进行设计、建设的直接强制力，来源于上诉人与乐清市国土资源局签订的土地出让合同，而不是被诉函。温州市中级人民法院（2011）浙温民初字第4号民事判决虽然被浙江**民法院裁定维持，但浙江**民法院对争议焦点作了不一样的评议，该院同样认为被诉函是作为合同约定义务才对上诉人产生约束力。请求驳回上诉，维持原审裁定。

原审第三人乐清市**民委员会同意被上诉人的答辩意见。

本院认为

各方当事人在一审诉讼中提交的证据均已移送至本院。经审理，本院认为：1.根据双方当事人共同提供的《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》（乐**（2007）534号）、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为3303822009A21003），结合被上诉人提供的《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》（乐**（2007）150号）、《国有建设用地使用权公开出让公告》（乐**出让告字（2009）01号）、浙江**民法院（2011）浙民终字第48号民事判决书以及双方当事人的陈述，可以确认以下事实：2007年6月26日，乐清市国土资源局作出《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》（乐**（2007）150号）并附虹桥镇人民政府《关于要求建强村建强大厦项目地块挂牌出让的报告》，函请原乐清市规划建设局（现撤并为被上诉人乐清市住房和城乡规划建设局）提供该宗地块的出让红线图及具体四至并提供经济技术指标。2007年9月27日，原乐清市规划建设局作出《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》（乐**（2007）534号）即本案被诉函，确定了涉案地块的规划设计条件，其中第8.2点“中标单位要与建**委会做好协调，出让地块与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设”，第9.3点“本通知书中所列规划设计条件是我局审批设计方案的依据，设计单位必须严格按本条件内容进行规划设计，不得任意更改和违反，如需对本条件进行更改，须报有关部门同意后，办理变更手续”。2009年2月28日，乐清市国土资源局发出《国有建设用地使用权公开出让公告》（乐**出让告字（2009）01号），就涉案地块进行公开出让，并已注明相关规划指标要求详见被诉函。温州万**限公司竞得涉案地块，并在乐清市成立上诉人乐清佳成房地**限公司。2009年4月27日，上诉人与乐清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号为3303822009A21003），其中被诉函作为该合同的附件。2011年前后，上诉人针对《国有建设用地使用权出让合同》提起民事诉讼，温州**民法院作出（2011）浙温民初字第4号民事判决驳回上诉人的诉讼请求，浙江**民法院于2012年5月30日作出（2011）浙民终字第48号民事判决驳回上诉维持原判。2.《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》（1992年4月1日施行，2010年10月1日废止）第三十条规定：“按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让、转让暂行条例》的规定，在城市规划区内取得土地使用权的地块上进行建设的，建设单位或个人应当持土地使用证按以下程序办理规划审批手续：（一）提交根据国有土地使用权出让合同规定的规划设计条件和要求编制的建设用地平面布置图和设计方案。经县级以上人民政府城市规划行政主管部门和有关行政主管部门审核，确认符合城市规划要求的，领取建设用地规划许可证；……”根据以上法律规定，原乐清市规划建设局作出被诉函，对涉案出让地块的规划设计条件予以明确，并规定“本通知书中所列规划设计条件是我局审批设计方案的依据，设计单位必须严格按本条件内容进行规划设计，不得任意更改和违反，如需对本条件进行更改，须报有关部门同意后，办理变更手续”，可见，被诉函系原乐清市规划建设局依法定职权作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被诉函作出时，上诉人尚未与乐清市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并非该行政法律关系的相对人或利害关系人，上诉人与被诉函没有法律上利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。因此，原裁定驳回上诉人起诉，结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原审裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年五月四日