浙江实**有限公司与绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府行政规划、行政强制一审行政判决书

审理经过

原告浙江**有限公司诉被告绍兴市柯桥区人民政府、被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府城市规划管理（规划）行政强制一案，向本院提起诉讼。本院受理后，于同年10月28日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月11日公开开庭审理了本案。原告浙江**有限公司的委托代理人张*，被告绍兴市柯桥区人民政府的诉讼代表人钱勇军、委托代理人楼东平，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府的诉讼代表人王**、委托代理人鲁**、沈**，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉争的具体行政行为：2014年9月11日，原告浙江**有限公司在杭金衢高速联社村路段金华方向39k＋200、杭州方向39k＋600两块广告牌被拆除。

被告绍兴市柯桥区人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：

1.省委办（2012）87号《关于印发的通知》；

2.浙生态办发（2012）2号《关于印发浙江省“四边三化”行动具体实施方案的通知》；

3.浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》；

4.绍政办发明电（2014）59号《关于在全市开展公路沿线广告整治“百日攻坚”行动的通知》；

5.绍柯政办发（2014）26号《关于城乡26条主要交通道路两侧拆违拆迁综合整治的实施方案》；

6.绍柯政办发（2014）92号《关于印发全区主要交通道路沿线广告牌集中整治行动方案的通知》；

7.2014年7月22日《柯桥日报》网页版打印件，刊登《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》；

证据1-7共同证明被告绍兴市柯桥区人民政府根据上级文件精神制订违法广告牌整治方案，成立绍兴市柯桥区控违拆违整治工作领导小组并发布《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》的事实。

8.杨*桥镇总体规划1份，证明涉案广告牌位于杨*桥镇总体规划区内。

被告绍兴市柯桥区人民政府同时确认其法律依据为：《浙江省村镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《浙江省违法建筑处置规定》。

被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：

1.绍柯政办发（2014）92号《关于印发全区主要交通道路沿线广告牌集中整治行动方案的通知》，证明其有权全面负责辖区主要道路两侧广告牌综合整治工作及涉案广告牌在该文件通知的范围内；

2.柯桥区人民政府下发的文件和整治广告牌统计表及附件，内容与1一致，证明区政府会议以书面形式告知被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府对下辖范围内的高速公路沿线广告牌进行整治，涉案广告牌属于其本次处置违法建筑的范围，涉案《限期改正违法（章）行为通知书》系其依据该规范性文件和要求作出；

3.国土调查报告及附件，证明涉案广告牌未经合法审批手续，违法占用农用地设置广告牌，联**委员会存在违法占用农用地用于非农建设的行为；

4.《限期改正违法（章）行为通知书》，证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府依据规范性文件向联**委员会发送通知；

5.《申请书》，证明联**委员会对涉案广告牌具有处分权，系其具体行政行为的适格相对人，同时证明联**委员会同意改正违法（章）行为，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府拆除涉案广告牌系协助联**委员会自行拆除违法建筑的行为；

6.浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》，证明涉案广告牌属违法建筑范围，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府可以行使责令限期改正的行政职权，联社村民委员会不具备拆除违法建筑能力时，可委托被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府拆除；

7.《浙江省违法建筑处置规定》，证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府协助联**委员会拆除涉案广告牌于法有据；

8.省委办（2012）87号《关于印发的通知》，证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府对涉案广告牌进行处理具有规范性文件依据；

9.浙交（2014）77号《关于开展全省国省道公路边“三化”、“三改一拆”攻坚年活动的通知》，证明涉案广告牌属于整治范围内；

10.绍政办发明电《关于印发在全市开展公路沿线广告整治百日攻坚行动指导意见的通知》，证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府有权处置辖区内的违法建筑；

11.绍柯政办发（2014）26号《关于城乡26条主要交通道路两侧拆违拆迁综合整治的实施方案》，证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府负有整治辖区内违章违法建筑的职责，涉案广告牌属于需整治的违法建筑。

被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府同时确认其法律依据为：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国广告法》、《浙江省广告管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《浙江省“四边三化”行动方案》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》及《浙江省违法建筑处置规定》。

原告诉称

原告浙江**有限公司诉称：杭金衢高速联社村路段金华方向39k＋200、杭州方向39k＋600两块广告牌属原告所有，系其从浙江龙**限公司收购，并与杨汛**民委员会签订了《土地租赁合同》。2014年9月11日，二被告在未依法履行法定程序的情况下，委托第三方公司对原告的两块广告牌进行了强制拆除。被告的拆除行为违法，应当依法承担赔偿责任，理由有二：1.被告拆除行为违法。涉案广告牌并非设立在乡村规划区，村委会与原告签订土地租赁合同也意味着广告牌的设立不违反村庄规划，且广告牌的设立是在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，故不属于违法建筑。即使涉案广告牌属于违法建筑，也已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的二年追诉期，不应拆除。即使未过追诉期，被告的拆除行为既没有可执行的行政决定、履行催告义务，也没有作出行政强制执行决定书、公告并告知原告救济途径，强制拆除程序违法。2.原告的损失与被告的违法行为具有直接的因果关系，被告应当依法赔偿原告包括购买广告牌、租赁土地、支付广告主违约金及可得利益损失计848800元。综上，请求判令被告拆除原告所属两块广告牌（杭金衢高速联社村路段金华方向39k＋200、杭州方向39k＋600）的行为违法及赔偿原告经济损失848800元。

原告在法定期限内向本院提供了以下证据：

1.2014年7月22日《柯桥日报》网页版打印件，证明被告绍兴市柯桥区人民政府刊登《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》，违法拆除涉案广告牌；

2.照片11张，证明涉案广告牌被拆除前、拆除中、拆除后的状态；

3.拆除现场录像、录音及录音文字整理（附光盘），证明被告违法拆除涉案广告牌；

4.广告位转让合同2份、承诺书1份，证明原告取得涉案广告牌的所有权及拆除对原告的损失；

5.土地租赁合同3份，证明涉案广告牌为原告所有及拆除对原告的损失；

6.户外广告发布合同2份，证明涉外广告牌被拆除后原告的经济损失数额。

被告辩称

被告绍兴市柯桥区人民政府辩称：1.其没有实施拆除涉案违法广告牌这一具体行政行为。答辩人根据上级文件精神制订违法广告牌整治方案，成立专门小组发布《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》，但未实施或委托第三方实施强制拆除涉案违法广告牌。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条及《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定，广告牌的设置应当依照规定办理相关审批手续，取得相关许可证书，否则属于违法建筑。答辩人根据上述规定针对不特定的人作出“决定依法整治全区主要交通道路两侧广告牌开展综合整治”的通告，并不是具体行政行为，且其发布的《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》本身亦未违反相关法律法规之规定。2.涉案广告牌的处置不违反相关法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案涉案广告牌的设置未经相关审批手续而建设即属违法建筑，因原告未曾自行拆除或补办相应审批手续，一直处于违法继续状态，未过行政处罚时效，仍应依法查处。3.原告要求答辩人赔偿经济损失没有事实和法律依据。答辩人没有实施拆除涉案广告牌这一具体行政行为，其发布《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》的行为不会导致原告产生任何损失。原告涉案广告牌系违法建筑，应予没收，原告所谓损失皆因其违法行为、因广告牌为违法建筑所致，与答辩人发布的《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》无直接关联。综上，答辩人不是本案适格被告，请求法院驳回原告对答辩人的诉讼请求。

被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府辩称：1.本案原告主体不适格。原告是否系涉案广告牌的权利人，答辩人并不知情，涉案广告牌上没有原告的公司信息、有效联系方式和通信地址，且现有证据亦不能证明原告即是涉案广告牌的权利人。答辩人根据法律、法规及上级政府机关的通知，发现下辖的联社村集体土地范围内存有包括涉案广告牌在内的违法建筑，即以书面形式向联**委员会发送了《限期改正违法（章）行为通知书》，联**委员会接到通知后，未向答辩人披露其与原告签有土地租赁合同，也未告知其原告的公司名称、联系地址及其他通信方式。答辩人已经依法履行了限期改正违法（章）行为的通知义务，并及时履行了催告义务。经催告，联**委员会以书面形式向答辩人告知同意拆除违法建筑，但鉴于自行拆除确有困难要求其统一拆除。故答辩人有理由相信联**委员会系该等广告牌的有权处置人，即答辩人作出具体行政行为的相对人系联**委员会，而非原告。2.依据法律、法规及其他规范性文件，涉案广告牌未经任何合法有效的审批手续，违法占用土地兴建大型户外广告牌显属违法建筑。3.涉案广告牌违反土地管理法、规划法、广告法等相关法律法规之规定的违法行为一直处于继续状态，答辩人针对涉案广告牌向联**委员会发送《限期改正违法（章）行为通知书》并未超过行政处罚的时效。4.答辩人对涉案广告牌实施的拆除行为，不属于行政强制法规定的行政强制行为，而是接到联**委员会的书面申请后依法实施的委托拆除行为，本质上属于协助自行拆除的行为，不属于具体行政行为。5.原告提起的赔偿诉讼请求没有事实和法律依据。答辩人拆除涉案广告牌的行为属于接受委托后实施的民事行为，不适用行政法有关规定。综上，原告对涉案广告牌没有合法的所有权和使用权，原告主体不适格，其诉讼请求没有事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：

本院查明

对被告绍兴市柯桥区人民政府的证据，被告2均无异议。被告绍兴市柯桥区人民政府证据1-6，原告均有异议，认为不能作为其作出行政行为的依据；证据7与原告提交的证据1相同，原告认为能够证明被告绍兴市柯桥区人民政府发布《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》是具体行政行为，且该行为违法；证据8，原告认为仅系土地利用规划，且晚于涉案广告牌的设置时间。本院认为，被告绍兴市柯桥区人民政府的证据1-8来源合法，本院对其真实性予以确认。

对被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府的证据，被告1均无异议。因被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府提交的证据1-2、6、8、10、11分别与被告绍兴市柯桥区人民政府提交的证据6、3、1、4、5相同，本院对其真实性予以确认。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府证据7属地方法规，本院亦予确认。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府证据3，原告质证认为被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府无权要求国土资源管理所出具土地调查报告，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府据此作出行政行为系超越职权；证据4、5，原告均有异议，认为证据4不规范、作出程序不合法，申请书系事后补办，联社村民委员会无权要求被告2绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府拆除涉案广告牌。本院认为，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府证据3、4、5与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院予以采信。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府证据9，原告质证认为该文件的下发对象不包括被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府，可以证明被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府超越职权，本院对其真实性予以确认。

本院认为

原告浙江**有限公司证据1，被告绍兴市柯桥区人民政府、被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府对真实性、合法性无异议，但被告绍兴市柯桥区人民政府认为通告不是拆除行为，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府认为该通告并非由其发布。本院认为，原告证据1与被告绍兴市柯桥区人民政府证据7相同，可以证明被告绍兴市柯桥区人民政府于2014年7月22日在《柯桥日报》上刊登《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通告》的事实。被告绍兴市柯桥区人民政府、被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府对原告证据2-6均有异议，认为不能证明其要证明的事项。本院对原告证据2-6的真实性予以确认。

经审理查明，原告浙江实**有限公司于2012年12月7日与浙江龙**限公司签订《广告位转让合同》，受让了该公司所有的13座广告位（均已建设广告牌），其中包括涉案的两块广告牌。后，原告于2012年12月14日与联**委员会签订《土地租赁合同》，就租用该村土地用于涉案广告牌架设进行了约定。2012年8月14日，浙**办公厅、浙江省人民政府办公厅作出浙委办（2012）87号《关于印发的通知》，对工作目标、进度、主要任务等进行了规定。2014年7月21日，绍兴市柯桥区人民政府办公室作出绍柯政办发（2014）92号《关于印发全区主要交通道路沿线广告牌集中整治行动方案的通知》，决定在全区开展主要交通道路沿线两侧广告牌集中整治行动。2014年7月22日，被告绍兴市柯桥区人民政府在《柯桥日报》上发布《关于开展全区主要交通道路两侧广告牌集中整治的通知》。2014年8月5日，绍兴市柯桥区杨汛桥镇国土资源管理所向被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府出具《国土调查报告》及附件，确认“涉及杨汛桥辖区的主要交通道路两侧广告牌所建地块未经依法办理用地手续，建设地块主要为耕地及复垦区”，涉案广告牌亦在其中。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府于同年8月11日作出《限期改正违法（章）行为通知书》并送达联**委员会，要求其在2014年8月20日前自行拆除广告牌。2014年8月25日，联**委员会向被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府提交书面申请，同意配合拆除该村范围内所有广告牌，但因自行拆除确有困难，要求被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府统一拆除。2014年9月11日，被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府对涉案广告牌实施拆除。原告认为被告拆除涉案广告牌的行为违法，遂诉至本院。

本院认为，确认具体行政行为是否合法有效，必须具备四要素，即职权明晰、证据确凿、适用法律法规正确、程序正当。就本案而言，双方当事人之间的争议焦点是原被告主体是否适格、拆除行为是否合法及原告可否要求赔偿。

首先，关于主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（一）项规定，原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中，结合双方陈述及原告提交的《广告位转让合同》、《土地租赁合同》、涉案广告牌照片等证据，可以认定原告系涉案广告牌的实际所有人，故原告浙江实**有限公司之诉讼主体资格适格。原告诉请要求确认拆除涉案广告牌的行为违法，但现有证据不能证明被告绍兴市柯桥区人民政府实际参与实施了对涉案广告牌的拆除行为，原告认为被告绍兴市柯桥区人民政府是本案适格被告及要求承担赔偿责任的诉求，本院不予支持。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府作为乡（镇）人民政府，负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实际实施了对涉案广告牌的拆除行为，故被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府是本案的适格被告。

其次，关于涉案广告牌架设合法性等问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。第二十二条第二款、第三款规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。本案中，涉案广告牌架设在绍兴市柯桥区杨汛桥镇总体规划区内，却从未取得相应规划及用地许可，未经审批事实清楚且处于继续状态，原告关于涉案广告牌不属于违法建筑及已超过行政处罚追诉期的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。浙政办发（2013）69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》规定，乡、村庄规划区内的违法建筑，由乡镇政府责令限期改正，逾期不改正的予以拆除。违法建筑的拆除方式主要包括：督促自行拆除、代为拆除、强制拆除。被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府作为违法建筑所在地的乡（镇）人民政府，发现涉案广告牌系违法建筑后，向涉案广告牌占用土地的所有权人送达了《限期改正违法（章）行为通知书》，在联社村民委员会同意拆除并书面向其申请要求拆除的情况下，统一拆除涉案广告牌，程序并无明显违法之处。但被告绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府在审查涉案广告牌权利人时对广告牌上的电话未进行查询，未尽到足够注意义务，程序存在瑕疵，本院予以指正。

关于行政赔偿，因原告要求被告赔偿其经济损失848800元的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

综上，依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项、第五十六条第（四）项，《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回浙江实**有限公司对绍兴市柯桥区人民政府的起诉；

二、驳回浙江实**有限公司要求判令绍兴市柯桥区杨汛桥镇人民政府拆除杭金衢高速联社村路段金华方向39k＋200、杭州方向39k＋600两块广告牌的行为违法及赔偿的诉讼请求。

本案案件受理费50元，由浙江实**有限公司负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行**湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年十二月二日