李**诉天长市人民政府土地行政确权案二审行政判决书

审理经过

李**因诉天长市人民政府土地行政确权一案，不服滁州**民法院2015年5月5日作出的（2015）滁行初字第00003号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人李**的委托代理人李**、被上诉人天长市人民政府的委托代理人郭**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

2014年7月1日，天长市人民政府作出天政行决字（2014）第1号《土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》），主要内容为：陈家塘西埂架设变压器处，经两村民组家主会确认，属于陆庄村民组所有，被任庄村民组李**占用。因提起土地确权申请不是任庄村民组集体意思表示，且该申请缺乏事实和法律依据，决定对该确权申请不予支持。

一审原告诉称

一审原告李**向一审法院起诉称：1、其于2014年11月21日通过任*收到天长市人民政府于2014年7月1日作出的《决定书》，该决定书名为不予支持土地确权申请，却明确确认陈**西埂架设变压器处土地属陆庄村民组所有，而被其占用，其与该具体行政行为有法律上的利害关系；2、陈**虽属于陆庄村民组所有，但是陈**西埂中南部门属任庄村民组所有，并一直分配归其使用至今；3、任庄村民组对其授权是在公安机关监督下进行，其代理人身份合法；4、该决定作出的程序不合法；5、2014年12月2日，其向滁州市人民政府申请行政复议，滁州市人民政府维持天长市人民政府作出的决定书。综上，该决定没有事实和法律依据，程序不合法，直接损害了其合法权益，请求人民法院撤销天长市人民政府作出的《决定书》。一审审理过程中，李**增加诉讼请求，请求判决天长市人民政府重新作出土地权属争议确权行为。

一审法院查明

一审法院审理查明：李**任**民组村民。2012年4月，电力部门对天长市杨村镇光华村进行电力线路改造，决定在陈**（属陆**民组所有）西塘埂处（任**民组与陆**民组交界处）架设变压器进行电力增容。在变压器架设过程中，李**与陆**民组对变压器所在地块权属产生争议。李**认为其在该地块耕种经营管理三十多年，在该地块架设变压器侵犯其土地使用权，并于2013年12月30日以任**民组名义向土地管理部门对架设变压器所在地块权属提起确权申请。2014年7月1日，天长市人民政府以争议地块属陆**民组所有及确权申请非任**民组集体意思表示为由，作出《决定书》，决定对该确权申请不予支持。李**不服，于2014年12月2日向滁州市人民政府申请行政复议。滁州市人民政府认为天长市人民政府依据现有材料，认定争议土地为陆**民组所有并无不当，遂于2015年1月23日作出滁行复字（2014）25号行政复议决定，维持天长市人民政府作出的《决定书》。李**仍不服，于2015年2月11日向该院提起行政诉讼，请求撤销该土地权属争议决定，并增加诉讼请求，请求责令天长市人民政府重新作出土地权属争议确权。另，任**民组与陆**民组对本案争议地块权属并无争议，均认为争议地块属陆**民组所有。本次确认申请的提起并非“申请人”任**民组集体真实意思表示，同时，李**作为任**民组“代理人”身份取得程序违法。

一审法院认为

一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》规定，天长市人民政府的职能部门天长市国土资源和房产管理局系土地行政主管部门，负责本区域内土地争议案件的调查和调解工作。天长市国土资源和房产管理局在收到本案《申请土地权属争议确权书》及相关材料时，依法履行受理、调查职责并向天长市人民政府提出调查处理意见。申请调查处理土地权属争议的，应由与争议的土地有直接利害关系的申请人提出申请。在天长市国土资源和房产管理局调查过程中，杨**出所提供的出警记录及任**民组组长任*的询问笔录等证据证实：本案确权申请的提起，并非是任**民组真实意思表示，任**民组非本土地权属争议案件中的“申请人”，天长市人民政府在作出处理决定时对上述事实也予以认定，并作出天政行决字（2014）第1号土地权属争议案件决定。该决定的处理结果虽为对确权申请不予支持，但实体上对诉争的土地权属进行了确权。本案作为“申请人”的任**民组明确否认其提起本次土地确权申请，且现有证据能够证明该申请非任**民组的真实意思表示及李**“代理人”身份的取得不合法。天长市人民政府在查明本起土地确权案件非“申请人”提起，仍以政府裁决的形式作出处理决定并对争议土地作出权属确认，属程序违法，依法应予撤销。因本案诉争具体行政行为与李**具有法律上的利害关系，其作为原告提起行政诉讼并无不当。关于李**请求天长市人民政府对本案诉争的土地重新作出土地权属争议确权的诉讼请求，因本案“申请人”未提出确权申请，不符合重新作出具体行政行为的情形，故李**该主张，该院不予支持。据此，判决撤销天长市人民政府于2014年7月1日作出的天政行决字（2014）第1号土地权属争议案件决定。

上诉人诉称

李**上诉称：1、一审判决关于天长市人民政府法定代表人朱**是代理市长的书写是错误的，朱**在2015年3月20日已被选举为天长市人民政府市长。一审判决称陆庄村民组组长为张**，但该组家主会议记录称其组长为张*。2、上诉人之子李**保证书、天长**派出所出警记录完全证明任庄村民组对李**授权是在公安机关监督下进行，上诉人的代理人身份是合法的。3、陆庄村民组和任庄村民组称对天长市人民政府提供的证据不知情和不清楚，增加了这些证据的不真实性，因为天长市人民政府提供的证据大部分是陆庄村民组和任庄村民组形成和签名的。4、天长市人民政府提供的许多证据漏洞百出、自相矛盾。综上，一审判决否定李**作为任庄村民组委托人，称任庄村民组的土地确权申请无效错误，请求：1、撤销一审判决；2、支持上诉人在一审的诉讼请求；3、进行开庭审理，查明案件事实；4、由被上诉人承担上诉费用。

被上诉人辩称

天长市人民政府辩称：1、被上诉人在朱**为代理市长期间向法庭递交的法定代表人身份证明，一审判决据此引用符合法律规定。2、确权的提起不合法。天长市国土资源和房产管理局在调查过程中收集了杨**出所出警记录、李**的保证书，并和报警人任*做了谈话笔录，且任庄村民组提供了与确权申请诉求相反的证据，上述证据足以证明该确权申请提起是上诉人按个人意志，强迫他人盖章冠以组织的名义提出。3、上诉人非适格原告。任庄和陆庄两个村民组一致认为该土地归陆庄所有，同时上诉人也无任何证据证明其在合法使用上述土地，因此上诉人对该土地不具有合法的利害关系，上诉人不是适格原告。4、争议土地的权属明确，被上诉人作出的确权决定不违反法律规定。被上诉人提举的任庄村民组家主会记录、刘*和证明、两村民组部分群众的谈话笔录能够证明争议土地的归属明确，不存在权属争议。上诉人为个人利益提起确权申请不合法，但被上诉人认为有必要以行政决定的形式对群众共同认定的权利进行确认，以明晰产权，更好地维护各自的利益，同时也不违反相关法律规定。综上，请求驳回上诉，维持被上诉人所做的《决定书》。

一审第三人陆庄村民组和任庄村民组在二审期间未发表意见。

一审被告天长市人民政府在法定举证期限内向一审法院提举的主要证据和依据为：1、确权申请书；2、委托书，证明确权程序的提起。3、原确权申请方提供的草图一份，证明申请方画图说明。4、原确权申请方提供的“李**”户集体建设用地使用权证复印件，证明申请方提交的证据。5、受理决定，证明履行法定程序。6、送达回证，证明相关资料送达对方当事人。7、任庄村民组家主会记录，证明架电争议产生时，任庄村民组家主会议对土地归属陆庄有过认定。8、陆庄村民组家主会记录，证明架电争议产生时，陆庄村民组家主会议对土地归属认定与任庄村民组一致。9、任陆李党小组联名来信，证明李**组织架设变压器行为的非正当性。10、刘*和土地互换的情况说明，证明有关任庄群众做的土地归属陆庄的情况说明。11、两村民组部分群众有关情况的谈话笔录，证明土地归陆庄村民组所有两村民组部分群众意见一致。12、陆庄村民组关于土地归属的情况说明一份，证明陆庄村民组对权属归属意见。13、任*的询问笔录；14、天长**派出所出警记录一份；15、李**之子李**保证书，证明李**强迫盖章及非法代理。16、受理机关的意见，证明其履行法定程序。17、送达回证两份，证明决定送达对方当事人。法律依据：《安徽省土地权属争议处理条例》、《土地权属争议调查处理办法》。

一审原告李**在法定举证期限内向一审法院提交的主要证据为：1、李**身份证复印件，证明原告的主体资格。2、授权委托书，证明授权合法以及委托权限。3、滁复字（2014）45号行政复议决定书，证明符合行政复议前置，且复议未纠正天政行决字（2014）第1号决定。4、天政行决字（2014）第1号《土地权属争议案件决定书》，证明侵害使用权、土地确权申请有效等。5、建设用地使用权证复印件，证明争议土地部分属于宅基地。6、天长市人民政府邮件回复；7、滁州市监察室邮件回复，证明天长市和杨村镇政府违法、不作为、乱作为等。8、滁府法督（2012）1号督查意见，证明滁州市法制办违法、乱作为等。9、申请补充书以及邮件单，证明为完善确权申请、提供案件线索进行补充等。10、2014年4月2日函，证明经办人不作为、乱作为、玩忽职守以及授权、土地确权申请有效等。

本院查明

上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为

本院认为：根据一审判决以及当事人的诉辩情况，结合对一审判决和被诉行政行为的全面审查，本案的争议焦点有三：其一，李**是否具有本案的原告主体资格；其二，天长市人民政府作出被诉《决定书》程序是否合法；其三，李**要求天长市人民政府重新作出土地权属争议确权行为的诉讼请求依法应否支持。

关于李**是否具有本案的原告主体资格。《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，虽被诉《决定书》的申请人与被申请人均非李**本人，且任庄村民组之“申请”及天长市人民政府之确权均指向争议土地的集体所有权，而非李**个人的使用权，但一审中陆庄村民组承认争议土地被李**户占用，被诉《决定书》亦有相同认定。不管李**户占用争议土地系合法还是非法，其确系争议土地的现实际使用人。李**对天长市人民政府作出的《决定书》不服，可以以自己的名义提起诉讼，故，其具有本案的原告主体资格。

关于天长市人民政府作出被诉《决定书》程序是否合法。天长市国土资源和房产管理局在调查处理涉案土地权属争议过程中，调取了杨**出所的出警记录、上诉人之子李**的保证书，并对任庄村民组组长任*做了询问笔录，上述证据均证明天长市国土资源和房产管理局收到的确权申请材料中的《申请土地权属争议确权书》及《授权委托书》上“杨村镇光华村任庄村民组”之盖章系上诉人强迫所为。同时，上诉人亦不能提供证据证明其要求在上述确权申请书及授权委托书上加盖任庄村民组印章系任庄村民组村民的集体意思表示。且任庄村民组亦明确表示提起本案确权申请非任庄村民组的真实意思表示，而系上诉人出于个人目的。故，上诉人取得任庄村民组“代理人”身份系不合法，涉案确权申请非任庄村民组集体的真实意思表示。根据《土地权属争议调查处理办法》第九条的规定，县级以上人民政府或者乡级人民政府以及有关国土资源行政主管部门调查处理土地权属争议需由当事人提出处理申请。本案中，在天长市国土资源和房产管理局已查明涉案确权申请非“申请人”任庄村民组的真实意思表示，“申请人”的代理人之“代理”亦不合法的情况下，天长市人民政府仍作出被诉《决定书》，显属程序违法。

关于李**要求天长市人民政府重新作出土地权属争议确权行为的诉讼请求依法应否支持。依据《土地权属争议调查处理办法》的规定，有关人民政府及国土资源行政主管部门调查处理土地权属争议以当事人提出申请为前提。本案中，因无有效的确权申请，不符合重新作出土地权属争议确权行为之法定要件。故，对李**要求天长市人民政府重新作出土地权属争议确权行为的诉讼请求，本院依法不予支持。

综上，天长市人民政府作出的天政行决字（2014）第1号《土地权属争议案件决定书》程序违法，依法应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月九日