彭*、彭军诉淮北市人民政府土地行政登记二审行政判决书

审理经过

彭*、彭*因诉淮北市人民政府（以下简称淮北市政府）土地行政登记一案，不服安徽省**民法院于2015年4月14日作出的（2015）淮行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人彭*的委托代理人方*，彭*的委托代理人彭**，彭*、彭*的共同委托代理人莫海鹰，被上诉人淮北市政府的委托代理人张*、刘**，淮北市相山区相**办事处（以下简称相南办事处）的法定代表人周*及其委托代理人葛*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

彭*、彭*向一审法院起诉称：1994年10月10日，原相山区城里**员会与姚**签订大世界商业楼及其附属二层房屋转让协议，早在同年8月10日，原城里**员会就将大世界商场所占825.48平方米的土地使用权办到了姚**的名下，并由淮北市相山区人民政府颁发了相渠城里国用（94）字第0203031709002号《国有土地使用证》。1995年7月10日，淮北市城镇房屋产权登记发证办公室为姚**颁发了淮私产第001011号大世界商场房屋所有权证。

2007年7月，两原告斥资570余万元从姚**手中购买了位于淮北**古城路与闸河路交叉路口东北角的原大世界商场一、二层房产，并依法办理了过户登记手续，领取了淮私产第045650号（彭*名下）和淮私产字第001011号（彭*名下）房地产所有权证书。

后在相**事处下属的城里社区居民委员会和桓*社区居民委员会诉姚**、彭*、彭*及濉溪县农村信用联社物权保护纠纷一案审理中，上述两居委会出示了淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》，两原告才得知涉案具体行政行为的存在。本案第三人相**事处故意隐瞒了大世界商场土地和房产均已登记办证的客观事实，以所谓房屋纠纷未能及时办理土地使用证为由，向被告申请办理涉案国有土地使用证。被告未能认真审查申请人提交的材料，在权属来源等方面疏于审核，在无任何划拨文件的情况下，为第三人颁发了淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》。被告的该具体行政行为主体错误，权属来源不清，颁证程序违法，严重侵犯了原告的合法权利。为此，请求依法撤销被告给第三人颁发的淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》。案件诉讼费用由被告负担。

一审法院查明

一审法院查明：原城里村利用村集体土地于1989年在淮北市相山区闸河路东、古城路北建成大世界商场。1994年8月10日，原城里村将大世界商场占用的825.48平方米的土地使用权转让到姚**名下，并由淮北市相**沟镇土管所办理了相渠城里国用（94）字第0203031709002号《国有土地使用证》。1994年10月10日，原城里村与姚**签订了大世界商场商业大楼及其附属二层房屋转让协议书，将上述房屋以235万元的价款转让给姚**。姚**于1995年7月10日办理了淮私产字第001011号《房屋所有权证》。

1998年初，原城里村依法变更为淮北市相山区相**办事处铁**委会等四个居委会。同年，四居委会向法院提起诉讼，请求确认原城里村与姚**签订的房屋转让协议无效，并赔偿其经济损失50万元。案经**人民法院判决、姚**申诉、安徽省人民检察院抗诉以及两级法院再审，最终安徽**民法院于2002年12月25日作出（2002）皖民一再终字第14号民事判决，维持原审确认房屋转让协议无效的认定。诉讼期间，四居委会依法变更为桓谭居委会和城里居委会。判决生效后，姚**原办理的相渠城里国用（94）字第0203031709002号《国有土地使用证》及淮私字第001011号《房屋所有权证》并未被撤销。

2003年3月3日，相南办**理委员会向淮北市国土资源局申请补办土地使用证，淮北市国土资源局受理后审核了相**事处提交的《申请补办土地的申请报告》、淮北市国家建设申请征（拨）土地处理标签、安徽省国家建设征拨土地申请书、《国家建设征用土地协议书》、淮北**理局淮土字（90）第041号文件、土地登记申请审批表及淮**级法院（1998）淮民初字第26号民事判决、（2002）淮民一再初字第01号民事判决书、（2002）皖民一再终字第14号判决书。2003年6月23日，淮北市政府向相**事处颁发了（2003）第14号《国有土地使用证》，该《国有土地使用证》将包括大世界商场房屋所在地在内的4.8亩国有土地使用权登记在相**事处名下。

2007年7月18日、8月27日姚建军的妹妹姚*接受其委托分别与彭*、彭*签订《房产买卖契约》，约定以1014810、2064920元的价格分别将大世界商场二层、一层房产出售给彭*、彭*。彭*、彭*支付了购房款，并分别于2007年8月28日、8月29日为上述房产办理了房地权淮私产字第045650号、001011号《房地产权证》。

一审法院认为

一审法院认为：修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”1994年8月和1995年7月10日，姚**分别取得涉案土地部分土地的使用证及该土地上房屋所有权证。2007年8月姚**将上述房屋出售给彭*、彭*，并办理了房屋变更登记手续。彭*、彭*因此成为该房屋所有权证书上载明的房屋所有权人。在相关产权证明的合法性未经行政确认前，其享有房屋所有权人应有的权利。被告颁发涉案土地使用证的行为，直接影响彭*、彭*对大世界商场房屋权利行使。淮北市政府辩称的彭*、彭*不具备本案原告的诉讼主体资格的理由不能成立，彭*、彭*作为本案原告的诉讼主体适格。

淮北市政府依照《土地登记规则》第十二条的规定审核了相**事处提交的《申请补办土地的申请报告》、淮北市国家建设申请征（拨）土地处理标签、安徽省国家建设征拨土地申请书、《国家建设征用土地协议书》、淮北**理局淮土字（90）第041号文件和土地登记申请审批表及相关生效法律文书等材料，向相**事处颁发了《国有土地使用证》。其具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确。虽然在姚**所持有的相渠城里国用（94）字第0203031709002号《国有土地使用证》及淮私产字第001011号《房屋所有权证》并未被撤销的情况下，淮北市政府将包含大世界商场占用的825.48平方米土地使用权一并登记在涉案国有土地使用证内，程序存在瑕疵，但因生效的法律文书已认定原城里村与姚**签订的房屋转让协议无效。故彭*、彭*请求撤销涉案具体行政行为的理由不充分。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回彭*、彭*的诉讼请求。

上诉人诉称

彭*、彭*上诉称：一、涉案土地性质不明。依据淮土字（90）第041号淮北**理局文件，涉案土地是国有土地；依据生效的（2002）皖民一再终字第14号民事判决，该宗土地系集体土地，两者存在矛盾。二、被诉行政行为属重复颁证，程序明显违法。姚建军所持有的国有土地使用证在先，且至今合法有效，而淮北市政府颁发的被诉国有土地使用证在后，两个权证客观上存在明显的重叠。三、被诉颁证行为权属来源不清。案涉土地补征申请系由原城**委会1985年2月提出，2003年3月3日城里公产管理委员会出具申请补办土地使用证的报告。而淮北市政府却将案涉土地使用证补办在了相**事处的名下，申请主体和颁证确认的主体不同。且淮北市政府颁发被诉国有土地证系划拨而来，无任何政府文件或法律依据。四、被诉颁证行为违反了不动产统一原则。淮北市政府将案涉大世界商场所占土地使用权确认给相**事处，使得房屋所有权和房屋所占土地使用权分属两个不同的主体。五、一审判决维持被诉行政行为理由不足，并与现行物权法律法规相悖。首先，涉案行政行为并非仅为程序上存在瑕疵，而是严重违反法定程序的非法行为。其次，房屋转让协议无效，并不等于物权登记无效。最后，相**事处下属的桓潭和城里两个居委会在民事诉讼胜诉后，曾经提起了撤销案涉房屋所有权证的行政诉讼，后其撤回起诉，足以证明其放弃了对案涉物权的主张。综上，请求二审法院依法撤销一审判决；依法改判支持原审原告的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

淮北市政府答辩称：一、被诉颁证行为权属来源合法、颁证主体正确、程序合法，实体正确，依法应予维持。1、土地权属来源合法。涉案土地原是淮北市相山区城里村的集体土地。1990年6月，城里村向淮北市政府申请补办建设用地征、拨批准手续，经逐级审查，认为其申请符合相关规定，并于1990年6月30日批准同意补办4.8亩征地手续。2003年3月，相**事处向淮北市国土资源局提出补办土地使用证时，向淮北市政府提供了该宗地的补办土地使用证申请书、淮北市国家建设申请征、拨处理标签、征拨土地申请书等资料及相关生效法律文书。2、颁证主体正确。在原城里村与姚**诉讼期间，原城里村分立为城里、桓潭两个社区，原城里村的集体资产由城里**委员会统一管理。城里**委员会于2003年3月申请颁证时，其当时没有组织机构代码证，也不具备法人资质，相**事处是其主管单位，故淮北市政府才将涉案土地证颁发给相**事处，这是符合相关规定的。3、颁证程序合法。淮北市政府认真审查了申请书、进行了地籍调查、审核了权属来源，尤其是审查了该宗地的土地征、拨资料及相关生效法律文书，认为生效法律文书最终确认相**事处与姚**之间的房屋转让协议无效，相**事处申请的该宗地权属来源合法，资料齐全，其申请符合相关规定。4、淮北市政府并没有滥用职权。淮北市政府在颁发土地使用证时，依据原《安徽省实施﹤土地管理法﹥办法》第十九条及相关资料，确认相**事处的申请符合颁证条件，遂依法将国有土地使用证颁发给相**事处。

二、被诉颁证行为并未违反不动产统一规则。1、姚**通过不具有颁证资质的渠沟镇土地所办理的相渠城里国用（94）字第0203031709002号国有土地使用证已经被生效的民事判决认定为违法证件，而且该土地证已经被淮北市相山区人民政府依法撤销。虽然姚**不服该撤销决定，申请复议至淮北市政府，但淮北市政府已作出维持相山区政府撤销该土地证的复议决定。因此，姚**持有的国有土地使用证已经被撤销，不具有法律效力。2、姚**虽然与原城里村签订了以235万元购买大世界商场的协议，但姚**并未支付235万元购房款，且该非法交易行为已经被生效民事判决确认无效。姚**所取得的大世界商场房屋所有权证是在房屋转让协议无效的基础上取得，该房屋所有权证取得不合法。

三、上诉人不具备本案行政诉讼原告主体资格。淮北市人民政府于2003年6月份颁发本案被诉国有土地使用证，而上诉人于2007年8月才取得涉案土地上的房屋所有权。淮北市政府颁证时，上诉人既不是颁证行为的相对人，也与该颁证行为无利害关系。上诉人不具备原告的诉讼主体资格，其无权要求撤销该土地使用证。

四、上诉人提起行政诉讼已经超过起诉期限。2009年6月份，相**事处所属的桓潭和城里社区起诉确认姚**和彭*、彭*签订的买卖合同无效时，相**事处就已经将本案被诉国有土地使用证作为证据使用并向法庭提交，上诉人在参与诉讼过程中便已经知道该土地使用证的存在。上诉人如果认为该证侵害其权益，其应当在知道该证之日起6个月内提起行政诉讼，但上诉人在法律规定的期限内并未提起行政诉讼，且距今已达五年多，故其现在再提起行政诉讼已经超过法律规定的起诉期限。

综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。

相**事处在庭审中述称：一、相**事处于2003年6月24日取得被诉国有土地使用证之后，涉案土地国有土地的性质才被登记和公示，生效民事判决对涉案土地为集体土地性质的表述并没有错误。二、相**事处登记取得涉案土地使用权的来源十分明确，并不违反任何法律法规的强制性规定。在原城里村与姚**诉讼期间，原城里村分立为城里和桓*两个社区，原城里村的集体资产均由城里**委员会统一管理。城里**委员会于2003年初申请补办大世界商场的国有土地使用证时，向淮北市国土资源局提交了补办的全部审批手续及民事判决书。淮北市政府在国土资源局审核全部资料并制作宗地图后，鉴于城里**委员会无法人资质及机构代码证，才将大世界商场所占土地登记在相**事处的名下，并颁发了被诉国有土地使用证。三、淮北市政府及相关职能部门在认真审核了相**事处提供的办证资料后，依法颁发了被诉国有土地使用证，该颁证行为的手续齐全、程序合法，依法应当予以维持。四、两上诉人对涉案土地提起的本起行政诉讼，没有事实和法律依据。淮北市政府于2003年6月24日颁发被诉国有土地使用证，两上诉人是在2007年才将大世界商场房产登记至其名下。因此，被诉颁证行为不可能侵害到两上诉人的任何利益。且相**事处下辖的城里、桓*社区自2009年初得知大世界商场被登记到两上诉人名下后，便积极通过民事诉讼维护权利，但是经过多次审理，被要求通过行政部门确认涉案土地的权属。现在涉案土地的确权工作进行中，淮北市相山区人民政府已经于2014年11月10作出了“关于撤销《相渠城里国用（94）字第0203031709002号国有土地使用证》的决定”，而且淮北市政府在行政复议中也依法维持了该撤销决定。综上，被诉颁证行为手续齐全、程序合法，两上诉人提出的上诉请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。

一审被告淮北市政府向一审法院提交的证据有：

1、申请补办土地使用证的报告，证明2003年3月3日，相**事处向淮北**源局提出补办土地使用证的申请。2、淮北市国家建设申请征（拨）土地处理标签；安徽省国家建设征（拨）土地申请书；国家建设征用土地协议书。证明涉案土地原是淮北市相山区城里村的集体土地。1990年6月，原城里村向淮北市政府申请补办建设用地征拨批准手续，经相山**理局，相山区政府，淮北**源局，淮北市政府逐级审查，认为其申请符合相关规定，并于1990年6月30日批准同意补办4.8亩征地手续。3、淮北**源局作出的淮土字（90）第041号文件，证明淮北**源局于1990年6月29日作出淮土字（90）第041号文件，批复同意城里村补办4.8亩征地手续。4、土地登记申请审批表，证明2003年6月24日，相**事处申请办理土地证时，填写了土地登记审批表等相关资料，其申请得到淮北**源局，淮北市政府审核同意，履行了严格的审批手续。5、（1998）淮民初字第26号民事判决书；（2002）淮民一再初字第01号民事判决书；（2002）皖民一再终字第14号判决书。证明相**事处作为桓潭和城里社区的上级主管单位，于2003年3月3日持淮**中院及安**高院的判决书等相关资料，向淮北**源局提出补办大世界综合服务楼的土地使用证申请。相**事处的申请资料齐全，土地权属来源合法，申请符合相关规定，淮北**源局审查后依法给相**事处颁发了淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》。6、法律依据：《土地登记规则》第六、七、十二、二十二、三十八条等相关规定。

一审原告彭*、彭*向一审法院提交的证据有：

1、淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》，证明被告具体行政行为的客观性、可诉性。2、相渠城里国用（94）字第0203031709002号《国有土地使用证》；淮私产第001011号房屋产权证，证明姚**转让大世界商场时主体适格，有处分权，原告购买大世界商场时，土地使用权和房屋所有权为统一整体，不可分割；淮北市政府为相**事处颁发淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》违法。3、彭*、彭*身份证复印件，淮私产字第045650号《房地产权证》，淮私产字第001011号《房地产权证》，证明原告与被告的具体行政行为有行政法上的利害关系，原告主体适格。4、（2012）皖民四终字第00185、00186号民事裁定书及其卷宗中，安**高院调取土地档案资料，证明案涉土地证系民事诉讼中出现，行政诉讼时效中断。5、（2014）皖民一终字第00117号民事裁定书，证明裁定告知原告对案涉行政行为的合法性应依法确认。6、安徽省人民政府皖行复（2012）27号决定书，证明案涉土地使用权纠纷已经行政复议前置程序，诉讼时效中断。7、淮北市政府行政复议案件（2015）2号受理表，证明姚**持渠城里用（94）第0203031709002号《国有土地使用证》仍合法有效。

一审第三人相南办事处向一审法院提交的证据有：1、（1998）淮民初字第26号民事判决书，（2002）淮民一再初字第01号民事判决书，（2002）皖民一再终字第14号民事判决书，证明生效的民事判决已确认城里村与姚**签订的转让协议无效，因此，案外人姚**无权处分大世界商场的房产及土地使用权。2、《关于撤销﹤相渠城里国用（94）第0203031709002国有土地使用权证﹥的决定书》，证明姚**为大世界商场所占土地办理的土地使用证被依法撤销，因此，两原告办理的淮私产第001011、045650号《房地产权证》并没有任何合法的土地使用权。3、民事起诉状，（2010）淮民一初字第00013号民事判决书，证明自2009年6月城里、桓谭社区以物权保护纠纷起诉两原告时，两原告就已经知道被诉国有土地使用证，所以两原告提出的行政诉讼请求已超过法定的诉讼时效。

各方当事人向一审法院提供的证据已随案移送本院。

二审庭审中，各方当事人均向本院提交了材料。

被上诉人淮北市政府向本院提交的材料有：1、淮北市政府淮复决（2015）2号《行政复议决定书》复印件，证明淮北市政府维持了淮北市相山区人民政府2014年11月10日作出的“关于撤销相渠城里国用（94）第0203031709002号《国有土地使用证》的决定”；2、法律依据：1989年《安徽省实施﹤土地管理法﹥办法》第十七条第（四）款，证明征地申请批准后，由市、县人民政府土地管理部门根据建设进度一次或分期划拨土地和颁发土地证，当时的土地政策是征、拨一体。

上诉人彭*、彭*向本院提交的材料有：1、淮北**民法院立案庭于2015年3月5日出具的《证明》，证明上诉人于2011年3月起就对案涉具体行政行为主张诉权，本案没有超过起诉期限；2、（95）淮房契字第00219号契证及存根复印件，证明1994年10月10日，原城里村将案涉大世界商场房屋出售给姚**时，一并将商场所占土地使用权转让给了姚**；3、2012年10月17日淮北市政府给安徽省人民政府的报告复印件，证明淮北市政府在处理案涉具体行政行为问题曾书面向上级人民政府汇报，但在事实上说一套做一套；4、（2009）相行初字第08号行政裁定书复印件，证明相**事处下属的城里、桓谭居委会曾对姚**所持大世界房屋产权登记提起诉行政诉讼，但于2009年2月26日撤诉。

被上**办事处向本院提交的材料有：淮北市政府淮复决（2015）2号《行政复议决定书》复印件，证明：淮北市政府维持了淮北市相山区人民政府的撤销决定；该行政复议决定认定相渠城里国用（94）第0203031709002号《国有土地使用证》的填发机关为渠沟镇，因此，该土地使用证的办理手续和办证机关与国有土地使用证办理规定不符。

本院查明

本院经审核认为，一审法院对案件证据的认定符合法律规定。对于一审查明的事实，本院依法予以确认。

本院认为

对于各方当事人在二审中提交的材料，本院认为，上诉人提交的《证明》属于当事人在举证期限届满后发现的证据，本院予以接纳。除此之外的其他材料不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”要求，本院不予接纳。对于上诉人提交的《证明》，淮北市政府的质证意见是：即便是真实的，也达不到证明目的，上诉人在2009年6月就知道了涉案行为的存在，应当在3个月内提起诉讼，其已经超过起诉期限。相**事处的质证意见是：这份《证明》没有负责人签字且加盖的是淮**院立案庭的印章，对外不具有效力；同时可以证明上诉人是在2011年3月10日才到法院提起诉讼，已经超过起诉期限。本院认为，该《证明》关系到上诉人提起本案行政诉讼是否超过起诉期限的认定，且其系由淮北**民法院立案庭出具的原件，本院予以认定。

本院另查明：2015年3月5日，淮北**民法院立案庭出具《证明》，其主要内容为：因认为淮北市人民政府给相**办事处颁发淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》侵犯其权益，彭*、彭*于2011年3月10日来本院起诉淮北市人民政府土地确认行政诉讼一案。本庭初步审查后，未予立案，并口头告知其等民事案件结束后再来立案。期间，彭*、彭*多次来我庭要求立案，均未予立案，直到2014年5月23日，彭*、彭*起诉淮北市人民政府土地行政确认再次诉至本院，本院经审查，于2015年1月20日予以立案，案号为（2015）淮行初字第00022号。

本院认为：本案的争议焦点有三：一是彭*、彭*是否具有本案诉讼原告主体资格；二是彭*、彭*提起本案诉讼是否超过起诉期限；三是被诉颁证行为是否合法。

关于彭*、彭*是否具有本案诉讼原告主体资格。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。虽然淮北市政府作出被诉颁证行为的时间为2003年6月份，彭*、彭*购买房屋的时间为2007年，但彭*、彭*是从姚**处购买房屋，而该房屋所占土地已经于1994年办理了国有土地使用证。彭*、彭*作为涉案房屋的买受人，与被诉颁证行为具有法律上的利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。

关于彭*、彭*提起本案诉讼是否超过起诉期限。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，在没有被告知诉权或者起诉期限的情形下，当事人应当在知道具体行政行为内容之日2年内向法院提起行政诉讼。淮北市政府称彭*、彭*于2009年6月份就已经知道被诉国有土地使用证的存在，按照2年的起诉期限计算，彭*、彭*于2011年3月10日向法院提起行政诉讼并未超过起诉期限。上述司法解释第四十三条规定，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。由于相关民事案件尚未审结，人民法院对彭*、彭*的起诉未予立案。可见，造成彭*、彭*于2014年5月23日提起诉讼时超过起诉期限的原因是由于法院未予立案，而非因其自身原因造成，由此耽误的2011年3月10日至2014年5月23日的时间应当依法予以扣除。因此，彭*、彭*提起本案行政诉讼并未超过起诉期限。

关于被诉颁证行为是否合法。1994年，姚**取得了相渠城里国用（94）第0203031709002号《国有土地使用证》。2003年，淮北市政府为相**事处颁发了淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》。上述两证包含的土地有825.48平方米存在重叠之处。虽然生效的（2002）皖民一再终字第14号民事判决认定原城里村与姚**签订的房屋转让协议无效，但相应的物权登记并未被撤销。在之前的国有土地使用证未经法定程序予以撤销的情况下，淮北市政府又将包括争议土地在内的4.8亩国有土地使用权登记在相**事处名下，从而造成在同一宗土地上存在姚**和相**事处两个不同的权利主体。另，相**事处申请土地登记时提交了（2002）皖民一再终字第14号民事判决书，该判决认定涉案土地为集体土地，与其提交的其他申请材料在土地性质方面自相矛盾，淮北市政府未能尽到权属审核的职责，该颁证行为主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。

综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目，第六十一条第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销安徽省**民法院（2015）淮行初字第00022号行政判决；

二、撤销淮北市政府为相**事处颁发的淮划国用（2003）第14号《国有土地使用证》。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮北市政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月二十三日