杨**与山东省人民政府二审行政裁定书

审理经过

上诉人杨**因诉山东省人民政府（以下简称省政府）规范性文件审查结果告知一案，不服济南**民法院于2015年5月20日作出的（2015）济行初字第228号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

杨**于2015年5月5日向原审法院起诉称，《济南市人民政府征收土地公告》（济征公告（2014）60号）涉及原告及配偶的房屋拆迁补偿，原告认为该公告依据的鲁**（2008）178号《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》（以下简称178号批复）违法，于2014年2月25日依据《山东省行政程序规定》第五十五条的规定向被告的法制办公室提出审查申请。被告于2014年4月1日作出鲁府法备告字（2014）2号《规范性文件审查结果告知书》，确认178号批复合法有效。原告认为被告的审查行为认定事实不清，处理结果错误。请求依法判决撤销被告作出的鲁府法备告字（2014）2号《规范性文件审查结果告知书》。

一审法院认为

原审法院认为，《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”。具体到本案，原告依据《山东省行政程序规定》第五十五条的规定，请求被告对178号批复进行规范性文件合法性审查。原告申请审查的178号批复是行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，其对原告的权利义务不产生实际影响。被告依原告的申请对178号批复的合法性审查后，将规范性文件审查结果告知原告的行为，该审查结果对原告的权利义务明显不产生实际影响。依照《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定驳回原告杨**的起诉。

上诉人诉称

杨**不服提起上诉，认为原审法院裁定认定事实存在以下错误：1、178号批复是否违法，对上诉人的房屋拆迁补偿权利有重大实际影响，即对上诉人的权利义务产生实际影响。2、上诉人的房屋拆迁补偿标准依据了178号批复，房屋拆迁补偿权益受损，与被上诉人作出确认178号批复合法的审查结果存在法律上的利害关系，即被上诉人的审查结果对上诉人的权利义务产生重大实际影响。3、被上诉人未尽到审查178号批复合法性的法定职责，应当审查的事项有明显遗漏，被上诉人作出的确认178号批复合法的审查结果，侵害了上诉人依据《山东省行政程序规定》第二十三条、第五十五条规定享有获取规范性文件正确审查结果的知情权、监督权、救济权。4、上诉人与配偶共有的拆迁补偿权益受损与178号批复违法和被上诉人确认178号批复合法的错误审查结果存在法律上和事实上的利害关系。请求撤销原审法院裁定，发回重审。

被上诉人辩称

被上诉人省政府未提供书面答辩意见。

本院认为

本院认为：

行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政法理论上所称的抽象行政行为。抽象行政行为未被纳入行政诉讼受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响行政相对人的权益。因此，依据现行法律规定，行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请，也可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对行政规范性文件提起行政复议或者行政诉讼。

本案中，上诉人向人民政府法制机构申请审查的178号批复即是行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《山东省行政程序规定》第五十五条规定，“公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并自收到申请之日起60日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经审查机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。”行政相对人认为规范性文件违法，有权向制定机关或者人民政府法制机构提出书面审查申请，接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并依法作出处理。但由于规范性文件不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，规范性文件制定机关或者政府法制机构针对规范性文件的审查处理行为同样也不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。如果将行政机关针对规范性文件的审查处理行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，实质上间接将行政规范性文件也纳入了行政复议和行政诉讼的受案范围，这不符合行政法学原理及现行法律规定。

综上，被上诉人省政府对规范性文件的审查处理行为不属于行政诉讼的受案范围，原审法院以该审查处理行为对上诉人的权利义务不产生实际影响为由裁定驳回上诉人的起诉，虽然在理由表述方面欠妥，但裁判结果并无不当。上诉人以规范性文件及被上诉人对规范性文件的审查结果对其权利义务产生实际影响为由，直接向人民法院提起诉讼，系对法律的误解，理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十月二十日