济南**理局与济南开**有限公司广告分公司城市管理行政审批二审行政判决书

审理经过

上诉人济南**理局（以下简称城管局）因城管行政审批一案，不服济南市市中区人民法院（2013）市行初第64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月3日公开开庭审理了本案。上诉人济南**理局的委托代理人程*、贾**，被上诉人**业有限公司广告分公司（以下简称东信公司）的法定代表人庞*、委托代理人郭**，被上诉**管理处（以下简称路灯处）及被上诉人济南市光明路灯工程处（以下简称光明路灯处）的共同委托代理人董*到时庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明的事实：1996年5月17日，路灯处与东**司签订的《济南市八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》，约定由东**司出资进行涉案路灯设施的建设，并取得在路灯设施上广告牌独家经营权，竣工后路灯设施产权归路灯处。合同由双方盖章，济南**管理局作为监督单位盖章。1997年7月10日济南**管理局与东**司签订《投资改造建设八一立交桥和经十路东段部分市政设施及买断部分户外广告载体使用权协议书》，约定由东**司出资改造建设本市八一立交桥、经十路东段的市政设施及绿化，东**司投资后取得八一立交桥四个立柱式灯塔及其他地点的广告设置权，期限从1997年7月1日至2012年7月1日。上述灯塔与广告设置设施于1996年整体施工完毕，交由第三人路灯处行使所有权及管理经营权，具体经营由第三人光明路灯处实施。2000年12月6日，济南**管理局与东**司签订《关于八一立交桥立柱式灯塔广告载体使用权的协议书》，约定东**司方按原协议取得的广告设置载体使用权仅保留八一立交桥立柱式灯塔载体，协议期限与原协议相同。光明路灯处与东**司2010年9月27日签订《协议书》，约定东**司“在八一立交桥建设的落地单立柱4座”，“需全部借用甲方（光明路灯处）电源，占用甲方设施”，占用形式：“使用电源，占用设施、占用地下管网”。合同期限至2020年10月9日，双方约定了东**司支付费用的数额及方式。2012年8月9日东**司通过邮寄方式向被告申请涉案户外广告的设置审批，提交的材料包括户外广告设置审批表（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）、东**司与路灯处及光明路灯处的相关合同、营业执照。被告受理东**司申请后，认为东**司申请的审批项目不符合《济南市户外广告设置管理条例》的规定，于2012年8月15日作出济城管行审（2012）172号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，决定不予批准。东**司不服上述《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，向济南市人民政府提起行政复议。复议机关经审查，决定维持被告的《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》。东**司不服上述《行政复议决定书》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院经审理以被告具体行政行为认定事实的主要证据不足为由，撤销了被告于2012年8月15日作出的济城管行审（2012）172号《济南市户外广告设置审批不予批准决定书》，限期其重新作出具体行政行为。后被告于2013年6月20日作出济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》，认为东**司申请的户外广告设置审批事项所涉及户外广告设施载体属公共所有，东**司没有通过招标、拍卖方式取得其载体使用权，决定对东**司的户外广告设置审批事项不予许可。东**司不服上述济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。

另查明：涉案灯塔与广告设置设施整体设计，整体施工，上述工程实为一个整体工程，其过程已经考虑了东**司户外广告设置需要的各种条件。东**司目前继续经营涉案地点的户外广告业务，经营商业广告，另外其经被告允许及其他有关部门的要求，发布公益广告。

第三人路灯处为济南市市政公用事业局下属事业单位独立法人，济南市光明路灯处为路灯处全资开办的国有企业，实际经营管理涉案户外广告设置载体的相关设施。

原审法院认为，一、被告作为城市管理的主管机关，依法行使户外广告设置许可证行政审批权，对于被告的行政主体资格和行政权限，本院予以确认。二、被告作出被诉《城管局户外广告设置不予许可决定书》的程序符合相关法律、法规的规定，对其行政程序的合法性，本院予以确认。三、关于东**司与光明路灯处2010年9月27日签订的《协议书》内容及效力问题。第三人路灯处对涉案灯塔及广告设置设施具有所有权，实际经营权由第三人光明路灯处具体实施，其为第三人路灯处全资开办的国有企业。2010年9月27日其与东**司签订合同，该合同涉及东**司“在八一立交桥建设的落地单立柱4座”，“需全部借用甲方（第三人光明路灯处）电源，占用甲方设施”，占用形式：“使用电源，占用设施、占用地下管网”。因涉案立柱、灯塔等设施与户外广告设置设施系整体设计、整体施工，过程已经考虑了路灯照明、广告经营的需要，根据上述合同内容并考虑东**司系上述设施的出资人及东**司依附上述设施经营户外广告的特殊历史状况，可以明确上述合同内容涉及户外广告设置载体使用权。因涉案户外广告设置载体系第三人路灯处所有，东**司协议取得设置载体使用权并不违反当时有效的法律、法规及鲁政办发（2005）55号的规定。故上述合同的相关条款内容及合同权益应该受到协议双方的遵守和法律的保护。四、东**司在上世纪90年代积极参与了本市的城市市政设施建设，进行了有效的投资，取得的相关权益应当予以保护。东**司出资建设涉案灯塔及广告设置设施时经过当时的城市管理主管部门的批准并承诺相关的经营权益。根据本案涉及的相关合同内容及证人陈述，由于本市市政及其他建设的需要，东**司原取得的相关户外广告的经营范围及权益发生变化，其与第三人光明路灯处通过协议延长涉案广告设置载体使用权的期限符合公平原则及历史状况。故在本案的行政审批项目具体申报条件的考量时对其历史原因应当予以充分考虑。东**司的申请事项并未侵害公共利益，其具体申报材料符合条件，应予审批。被告作出的《户外广告设置不予许可决定书》认定事实不清，证据不足，应予撤销。综上所述，东**司请求撤销被告作出的《户外广告设置不予许可决定书》，具有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最**法院关于执行若干问题的解释》第六十条之规定，判决：一、撤销被告城管局2013年6月20日作出的济城管行审（2013）099号《城管局户外广告设置不予许可决定书》。二、被告城管局于本判决生效之日起30日内对东**司济南开发区东信实业有限公司广告分公司的户外广告设置审批事项重新作出具体行政行为。

上诉人城管局不服原审判决上诉称：一、原审法院判决认定事实错误、适用法律不当。1、原审法院认定“因涉案立柱、灯塔设施……可以明确上述合同内容涉及户外广告设置载体使用权，”此认定不符合被上诉人在一审中所提交的证据协议书的内容，事实认定错误。被上诉人提交的2010年9月27日其与光明路灯处所签订的《协议书》中，原审第三人光明路灯处没有权利处分广告设置载体使用权所依附的公共设施，此协议书的内容也只是被上诉人与原审第三人的用电协议，根本不涉及本案所涉户外广告设置载体使用权的问题，原审法院的判决不仅是对公共资源进行了随意的处置，也违反了民法的基本原理认定事实错误。2、原审法院认定原审第三人济南**管理处对涉案灯塔及广告设置载体设施具有所有权是错误的，涉案广告设置载体设施应当属于公共资源，属于国家所有。原审法院在一审判决中认定：“涉案灯塔与广告设施系整体设计，整体施工，工程实为一个整体工程……关于第三人路灯处对于涉案灯塔与户外广告设置设施的所有权本院予以确认”，此认定与当前现行法律法规相违背，也不符合本案设施载体与所占用的城市空间的实际情况。本案涉案广告牌系三面翻广告，由三根立柱支撑，每处广告从空中视，在公共绿地投影面积约为110平方米，占用城市空间约为800立方米，并且广告依附灯塔，此设施应属于城市公共设施，依法应当由国家所有，任何个人或单位不具有所有权，城管局也没有所有权，只是根据职能对城市公共设施具有管理的权限，而原审法院将涉案公共设施认定为原审第三人路灯处所有，特别是对户外广告资源的所有权的认定不符合规定。据山东省政府办公厅转发山东省财政厅、建设厅、工商局等《关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见》中，明确城市空间及户外广告资源属于城市公共资源，具有国有资源性质，所有权归公共所有，占用城市公共资源必须依法缴纳有偿使用费，此规定已经明确了城市空间公共资源的所有权问题。一审法院认定事实错误。是对城市资源的不当处置。3、原审法院认定“东**司协议取得设置载体使用权并不违反当时有效的法律、法规……新开发的利用公共产权资源设置城市户外广告经营权，一律实行招标、拍卖；……”可知，涉案的4棵立柱式灯塔广告载体及其空间公共资源属于城市公共资源，在被上诉人涉案广告载体使用权已经到期的情况下，如需继续使用，应当通过招标、拍卖方式取得，在取得广告载体的使用权后到相关部门办理审批手续，但被上诉人并未通过以上方式合法取得涉案广告载体的使用权。

本院查明

二、城管局2013年6月20日作出的济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可认定书》的具体行政行为合法有效，依法应当予以确认。1、被上诉人所享有的八一立交桥4棵立柱式灯塔载体的使用权至2012年7月1日已经到期，并且到期之后被上诉人将不再拥有涉案灯塔载体的使用权。2、被上诉人根据2010年9月27日与光明路灯处签订的《协议书》为依据，认为其广告载体的使用权期限应当延续至2020年10月9日，是与相关法律法规规定不相符合的：首先，根据鲁政办法（2005）55号《山东省人民政府办公厅转发省财政厅建设厅工商局关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见的通知》第三条“……自2006年起，新开发的利用公共产权资源设置城市户外广告经营权，一律实行招标、拍卖；…..”可知，自2006年期，所有涉及公共资源的广告载体使用权的取得都应当通过招标、拍卖等形式取得，而被上诉人签订的所谓《协议书》是在2010年9月27日，况且不论光明路灯处的管理权限，此协议书也不能随意增加涉案广告载体使用权的使用年限。其次，原审第三人光明路灯处没有城市管理的权限，没有权利签订处分涉及公共资源的广告载体的使用权。光明路灯处系路灯处全资开办并经注册登记的国有企业，性质上来讲，属于企业，并不具有城市管理的职能权限，没有权限处分涉案的公共资源。3、根据《济南市户外广告设置管理条例》第十四条的规定，被上诉人提出的户外广告设置审批申请缺少必要的条件。《济南市户外广告设置管理条例》第十四条规定“申请户外商业广告设置的，应当向城市管理行政主管部门提交下列资料：……（四）户外广告设置载体的使用权证明文件；……”根据上述规定，被上诉人所提交给上诉人的申请资料缺少“户外广告设置载体的使用权证明文件“，被上诉人提交的材料不符合规定，上诉人应当对其申请行为不予批准。综上，原审法院判决认定事实错误，适用法律不当，为维护上诉人的合法权益，上诉人现提起上诉，请求：1、依法撤销济南**民法院作出的（2013）市行初字第64号行政判决。2、依法确认城管局2013年6月20日作出的济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》的具体行政行为合法有效。3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人东**司辩称：一、原审判决认定事实清楚。1、上诉人认为《协议书》中未明确标注“载体使用权”的字样即表明答辩人未取得载体使用权的观点是极其错误的。（1）户外广告载体使用权是指对户外的广告设施占有、使用、收益的权利，该权利是由户外广告设施占有、使用、收益的权利，该权利是由户外广告设施的所有权人赋予的。涉案的4座单立柱灯塔广告系有立柱、灯塔、广告牌、地下管网、电源组成；2010年9月27日答辩人与原审第三人签订的《协议书》中，第三人已经将上述所有一并交付答辩人占有、使用并取得收益，足以表明答辩人取得载体使用权。（2）上诉人认为仅是用电协议，完全是错误的理解协议订立目的和协议所形成的法律关系。答辩人与第三人签订的协议源于答辩人与1996年与路灯处（该处与第三人合署办公）所签订协议的延续，是对1996年协议的补充。1996年的协议中明确记载了涉案广告牌为路灯管理处所有，并且该处将4广告牌授权答辩人经营。而答辩人作为广告公司，主营业务为发布户外广告；在签订协议书时答辩人及第三人均非常明确订立协议的目的为答辩人取得第三人所有的4灯塔立柱所有部件的使用权并对外经营广告；答辩人不可能仅仅签订所谓的用电协议而不对外经营，这是严重违背市场规则，亦是不和常理的。2、原审法院对涉案户外载体的所有权认定完全正确，符合事实情况。（1）一审答辩人已经列举足够充足的证据证明涉案的4座灯塔广告系答辩人注资建设，即该设施的资金来源系企业投资而非来自公共财政资金；这是单位产权设施与公共设施的根本区别；同时一审法院向济南市市政公用事业局的相关责任人调查了涉案4灯塔立柱广告牌的建设始末、设计图及答辩人取得户外载体使用权的背景，足以说明涉案灯塔立柱广告的所有权人为第三人，答辩人取得户外广告载体使用权合法。（2）上诉人以投影面积占用城市空间作为评判该设施是否为公共资源的标准非常荒谬。上诉人一直声称涉案广告牌在绿地有投影面积，同时占用城市空间，因此该广告牌系公共资源。按其理论，现存在于城市中的每一座建筑物，每一个实体存在的设施，甚至每一个自然人都有投影面积，都占用了城市空间，因此上述的一切都应属于公共设施资源。这一观点是非常可笑和荒谬的。首先，我国立法并未明确的承认空间地上权的存在，没有任何一部法律明确什么是“空间”，没有明确由谁“管理”空间、由谁“占有、使用、处分”空间，鉴于此，我国现行法律没有“空间”概念一说，故被告所提出的“空间”没有法律的依据。其次，我国目前法律中涉及“空间”仅在《物权法》第136条有所涉及，该条文将空间使用权视为一项权利，将其规定于建设用地使用权中。根据该法律条文的立法精神能得出基本结论，土地使用权人有权在规划、确定的范围内享有对地上、地下空间的权利，即空间地上权是由土地使用权人基于土地原始取得，并非被告所认为的“空间”为公共资源，由公共所有。结合本案，即便非要将“空间”权利归属某一单位，鉴于广告牌所占用的空间位于八一立交桥东西两侧的广场上方，围绕立柱灯塔周围，该广场的土地使用权归路灯处享有、同时路灯处对该灯塔享有所有权，故广告牌所占用的空间归路灯处管理。（3）上诉人在庭审前已经作出了答辩人取得涉案户外广告载体使用权的认定结论。济**执法局与答辩人行政复议案中组织听证并于2012年9月24日作出的《关于对济南开**有限公司广告分公司未经批准设置户外广告行政处罚听证情况的报告》，该报告中明确作出结论“东**司取得了八一立交桥四处落地单立柱灯塔、电源等使用权，使用期限到2020年10月9日”。上诉人城管局与济南市城市管理行政执法局系同一负责人，两机构属于一套班子合署办公。故上诉人通过调查已经认可答辩人取得涉案户外广告载体的使用权至2020年。二、一审法院适用法律正确。上诉人一直在错误的引用法律条文。1、根据《济南市户外广告设置管理条例》第十四条第二款的规定“属于非公所有的，其载体使用权可以通过协议方式取得”该条明确表明户外广告载体使用权可以通过协议的形式取得但上诉人总是忽略该条款以偏概全的将所有户外广告归纳为必须通过招标、拍卖方式取得。2、依据2005第55号《关于加强户外广告资源有偿使用收入管理的意见通知》第三条明确载明“自2006年起，新开发的利用公共产权资源设置城市户外广告经营权，一律实行招标、拍卖”。而本案涉及的4座广告牌建造的时间是在1996年，远远早于该通知的出台时间；亦是说上诉人不能以该条文的规定片面的认为答辩人取得载体使用权必须通过招标、拍卖的方式。基于上述两个法律条文的表述，答辩人自1996年起开始建设涉案4座户外广告牌并对外经营多年，无论是涉案户外广告的产权单位还是现行的法律规定，均允许答辩人以协议的形式取得户外广告载体使用权。三、上诉人始终拿涉案户外广告的所有权作文章属于越俎代庖，其行为已经超出其行政职能的授权。《行政许可法》第四条规定“设定和实施行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”根据上诉人庭审中向法院提交的《济南市人民政府办公厅关于印发城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中明确载明关于户外广告设置审批中上诉人的具体行政职权为“组织制定全市户外广告设置规划；负责城区户外广告设置的审批”。从上述文件中可以看出上诉人城管局的职权仅是对市区广告设置规划及设置的审批，其职权没有涉及到任何户外广告载体使用权的授予或审批内容。我国现行法律是允许以“协议”的方式取得户外广告载体使用权，上诉人城管局的职责应该是根据《济南市户外广告设置管理条例》第十四条的内容审核东**司是否具备“户外广告载体使用权”而非追究如何取得的该使用权，以及涉案户外广告的所有权归属问题。上诉人在答辩人已经协议取得广告载体使用权的前提下，否认答辩人的权利行为执意要求答辩人再次通过“招标、拍卖”方式取得载体使用权的行为已经超越了法律赋予其的行政职权。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。

被上诉人路灯处和光明路灯处共同答辩称：一审“关于第三人路灯处对于涉案灯塔与户外广告设置设施的所有权本院予以确认”是正确的。1、路灯处系事业单位，其经费来源于（差额）补贴，而非全额财政拨款。路灯处取得涉案灯塔与户外广告设置设施的所有权系企业投资而非财政拨款所建。2、路灯处通过与本案被上诉人协议的方式合法取得上述财产的所有权。1996年5月17日第三人路灯处在当时主管部门济南市城市建设管理局的监督下，依照1994年济南市人民政府第79号令《济南市城市户外装饰灯管理办法》的规定与东**司签订了《济南市八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》。该协议明确约定了八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌的所有权属于本案第三人路灯处。因此，路灯处自该合同生效时起至今对八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌依法独自享有占有、使用、受益、处分的权利。3、2010年9月27日路灯处授权本案第三人光明路灯处并同意以其名义与东**司续签了一份《协议书》，该协议书是对原协议书中未尽事宜进行的补充和变更。八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌所有权依然属于路灯处。上诉人不是上述《协议书》的当事人，其无权对该《协议书》的内容进行解释和确认。反之，则是无效的。4、路灯处根据“权利、义务”相统一的法律原则，至今对涉案的灯塔与户外广告设置设施进行定期和不定期的巡查、维护、保养，及时消除各种隐患，对外承担法律责任。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。肯请二审法院：依法维持原审判决。

上诉人城管局向原审法院提交了如下证据、依据：

1、济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》；

2、关于济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》的送达回证；3、济南市市中区人民法院（2013）市行初字第8号行政判决书；4、东**司2012年8月7日济南市户外广告设置申请表4份（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）；5、济南**管理局与东**司1997年7月10日签订的《投资改造建设八一立交桥和经十路东段部分市政设施及买断部分户外广告载体使用权协议书》，约定东**司出资改造建设本市八一立交桥、经十路东段的市政设施及绿化，东**司投资后取得八一立交桥四个立柱式灯塔及其他地点的广告设置权，期限从1997年7月1日至2012年7月1日；6、济南**管理局与东**司2000年12月6日签订的《关于八一立交桥立柱式灯塔广告载体使用权的协议书》，主要内容为东**司按原协议取得的广告设置载体使用权仅保留八一立交桥立柱式灯塔载体，协议期限与原协议相同；7、济南市城市道路桥梁管理处与东**司2005年6月22日签订的《的补充协议》、8、《中华人民共和国行政许可法》；9、《济南市户外广告设置管理条例》；10、山东省人民政府办公厅《转发省财政厅建设厅工商局的通知》（鲁政办发（2005）55号）；11、济南市人民政府办公厅《城管局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（济**（2010）10号）。

被上**公司向本院提供了以下证据、依据：

1、济城管行审（2013）099号《户外广告设置不予许可决定书》；

2、路灯处向东**司开具的山东省非税收入收款收据2份，项目名称为户外广告资源有偿使用收入；3、济南市城市管理行政执法局《关于济南开**有限公司广告分公司未经批准设置户外广告行政处罚听证情况的报告》；4、《关于制定户外广告资源有偿使用费征收标准及有关问题的通知》附《济南市户外广告资源有偿使用费征收标准》及济南市户外广告设置区域分类；5、《济南市户外广告资源有偿使用办法》；6、山东省济南市市中区人民政府征兵办公室2013年6月26日向东**司的《公益广告发布函》及关于征兵工作的公益广告照片3张，内容为：该办公室拟利用八一立交桥灯塔广告牌发布征兵广告3幅及该征兵广告的实际发布情况；7、路灯处与东**司1996年5月17日签订的《济南市八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》，主要内容为：由济南高新**策划有限公司出资进行涉案路灯设施的建设，并取得在路灯设施上广告牌独家经营权，期限为15年。竣工后路灯设施产权归路灯处。合同由双方盖章，济南市城市建设管理局作为监督单位盖章；8、光明路灯处与东**司2010年9月27日签订的《协议书》，主要内容为：东**司“在八一立交桥建设的落地单立柱4座”，“需全部借用甲方（第三人光明路灯处）电源，占用甲方设施”，占用形式：“使用电源，占用设施、占用地下管网”。双方约定了东**司支付费用的数额及方式；9、国内特快专递邮件详情单及查询回单，证实东**司向被告邮寄户外广告设置审批相关材料的事实；10、东**司2012年8月7日济南市户外广告设置申请表1份（附拟设置广告位示意图、原貌实景彩色照片、附拟设置广告位效果图）；11、济南**员会2008年6月16日《城市管理业务通知书》；12、城管局工作人员有关一公益广告“需用一年”的书面确认；13、有关部门领导及人员对特定公益广告使用的书面确认；

被上诉人路灯处向原审法院提交的证据、依据如下：

1、中华**建设部令《城市道路照明设施管理规定》；

2、济南市人民政府《关于研究市政公用资产管理运营有关问题的会议纪要》（2013年12月7日印发）。

3、2009年5月23日路灯处与董**、谭艳叶之间的协议书，主要内容为：董**、谭艳叶之子因在本市济微路与白马山路十字路口附近意外触电身亡，由路灯处赔偿39.5万元。

另原审法院依职权调取了如下证据：

1、2013年12月6日本院对济南市市政公用事业局副巡视员刘庆祝的调查笔录；2、《济南市市政公用事业局主要职责内设机构和人员编制规定》（济**（2010）39号）；3、2013年12月9日本院对路灯处处长刘*的调查笔录；4、涉案灯塔及广告设施结构设计总说明（附图）；5、照片9张，主要内容为涉案灯塔及广告设施的现状。

上述证据均经原审法院庭审质证，并随原审卷宗移送本院。经庭审质证，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。

本院认为

本院认为：《济南市户外广告设置管理条例》第四条第一款规定：“市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，并具体组织编制市区范围内户外广告设置规划和实施户外广告设置许可；区城市管理部门按照市人民政府确定的职责分工，负责本辖区内户外广告设置的日常监管。市城市管理行政主管部门根据工作需要，可以委托区城市管理部门具体实施有关户外广告设置许可。”根据上述规定，城管局作为市城市管理行政主管部门负责全市户外广告的设置管理工作，对户外广告的设置具备审批权。

《济南市户外广告设置管理条例》第十四条第一款规定：“申请户外商业广告设置的，应当向市城市管理行政主管部门提交下列材料：（一）设置户外广告设施申请表。内容包括：设置地点、性质、期限、广告设施形式、规格；（二）营业执照；（三）设置户外广告设施的位置示意图及效果图；（四）户外广告设施载体的使用权证明文件；（五）设置大型户外广告设施的，还应当提交具备相应资质的专业设计机构出具的结构设计图、施工说明书和施工结构图。”第二款规定：“户外广告设施载体属于公共所有的，其载体使用权应当通过招标、拍卖的方式取得，招标、拍卖活动由市城市管理行政主管部门会同市城乡规划行政主管部门、工商行政管理部门、财政部门、监察部门和其他有关部门组织实施，具体办法由市人民政府制定；属于非公共所有的，其载体使用权可以通过协议、招标、拍卖等方式取得。”

其中第一款第（四）项规定的未提交户外广告设施载体的使用权证明文件，是指第二款规定的公共所有的户外广告设施载体通过招标、拍卖方式取得使用权的文件或者非公共所有的户外广告设施载体通过协议、招标、拍卖方式取得使用权的文件。本案中，虽然路灯处通过其与东**司于1996年5月17日签订的《济南市八一立交桥设立新型电脑喷绘广告路牌协议书》取得了八一立交桥周围四座路灯及相关广告设施载体的所有权，但路灯及相关广告设施载体均属于为公众服务的公共设施，并且该公共设施占用了八一立交桥周围的公共场所，其广告载体使用权应当通过招标、拍卖的方式取得。被上诉人东**司、路灯处、光明路灯处认为，上述路灯及广告设施载体的所有权归路灯处所有，故不用进行招标、拍卖的理由不能成立。由于东**司在申请户外商业广告设置时，未提交广告设施载体合法的使用权证明，城管局认为其缺少必要的材料，对其申请不予审批并无不当。原审法院认为东**司协议取得广告设施载体使用权并不违反相关法律法规规定，属认定事实不清。

综上所述，原审判决认定事实不清，被上诉人东**司的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

撤销济南市市中区人民法院（2013）市行初字第64号行政

判决；

驳回被上诉人**业有限公司广告分公司的

诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人**业有限公司广告分公司负担。

本判决为终审判决

裁判日期

二〇一四年七月八日