陈*（友）喜与胶州市人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

陈**诉胶州市人民政府不履行法定职责一案，青岛市黄岛区人民法院于2014年5月14日作出（2014）黄行初字第18号行政判决。一审原告陈**不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年7月9日在第十五审判庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人唐**，被上诉人的委托代理人刘**到庭参加诉讼。本案于2014年8月1日中止诉讼，于2014年12月8日恢复审理。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：上诉人向我院提起行政诉讼，请求判令被上诉人履行法定职责，协调处理上诉人与**委会之间的征地补偿争议并承担诉讼费用。我院于2014年2月24日作出（2014）青行辖字第5003号裁定，将该案移交青岛**民法院审理。

一审法院查明

一审法院查明：1980年7月，原告陈**在池子崖村67号建正房3间，南屋2间，总建筑面积57.58平方米，与原告之父陈**（已去世）房屋相邻。该房屋于1989年确权，1991年核发土地使用证，地号H4-22-73。1991年12月20日，原告之父陈**向有关部门申请办理土地使用权登记，该宗地地号为H4-22-72，使用面积178.9平方米，地上建筑物正房4间、南屋3间，东至围墙中临原告住宅，1992年1月16日被告为其依法登记。1996年，上述两处房屋被拆除，在原址池子崖村67号翻建为正房6间、东西厢房各2间。

原告约在1995年前后，在本村另购买房屋一处，并一直居住至池子崖村搬迁。1999年7月20日被告发布公告对辖区内全部旧土地证书进行年检并换发新证，2000年为陈**换发了新证，使用面积由178.9平方米变为312平方米。原告原持有的地号为H4-22-73的土地使用权证在1999年统一年检时未进行年检及换证。2010年底起，池子崖村开始启动旧村改造工程。2011年12月13日，陈**立遗嘱，将上述房屋遗赠给其另一子陈**。

2012年3月30日，被告公示《胶州市人民政府征收土地公告》（2012年第009号）及土地安置补偿方案，其中包括原告所在的池子崖村的土地，公告中未告知申请人申请协调或者裁决期限。

上诉人诉称

2011年8月13日，池子崖村民委员会与陈**签订“拆迁安置补偿协议书”，将池子崖村67号房屋的拆迁补偿利益给付陈**，原告对此有异议，于2012年12月26日到胶**委市政府人民来访接待大厅信访，反映“自己建设的房屋（有土地证等）在旧村改造时被兄弟陈**强行占有”的问题，信访部门出具信访答复意见书一份，告知其“依法诉讼处理”。原告于2013年陆续提起三次行政诉讼，请求法院判决被告于2000年为陈**颁发的地号H4-22-72《土地使用权证书》的行政行为违法并予以撤销；被告为原告颁发地号H4-22-73《土地使用权证书》合法有效。经两级法院审理，青**院于2014年2月18日终审以原告“已经明知陈**的换证行为，其起诉已经超过了两年的起诉期限”为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。

原告还分别于2013年7月1日、7月15日向胶州市人民政府法制办公室邮寄“申请书”，要求对其拆迁安置补偿问题进行协调，胶州市人民政府法制办公室于2013年7月23日复函，称该事项不属于政府法制办公室职权范围，原告应向被告申请协调处理。原告又于2013年8月5日向被告邮寄“申请书”。被告收到后至原告起诉前未给予直接答复，庭审中称已将有关材料转交三里**事处处理。

本案一审审理过程中，被告向原告委托代理人当面口头答复对原告的申请协调事项不予受理。

本院认为

一审法院认为：本案的争议焦点有二：一是原告的申请是否超过法定申请期限，二是原告的申请事项是否是被告负有的协调职责。

关于第一个争议焦点，首先，因被告未在征收土地及安置补偿方案公告中告知申请协调或者裁决的期限，因此参照《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第十六条第（一）项规定，原告可在公告之日起一年内提出申请。其次，被告公告日期为2012年3月30日，虽然原告是在2013年7月1日向被告的法制办公室邮寄协调申请书，但是原告提供的2012年12月26日的“信访答复意见书”记载内容证明原告曾就拆迁安置补偿纠纷向被告信访部门进行信访，对此可视为原告曾向被告提出处理拆迁安置补偿纠纷的申请。因此，原告的申请未超过一年的申请期限。

关于第二个争议焦点，首先，原告提出申请的依据是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。……”和《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条：“对征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准有争议的，应当先向被征收土地所在地的市、县人民政府申请协调……。”该“补偿标准”系指征地补偿、安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有被征收人的具体补偿标准。本案中原告申请协调的事项是“原告与池**委会之间的征地补偿争议”，争议地块是其持有的土地使用权证所载的H4-22-73号地块，该地块及上面所建房屋已由陈**与池**委会签订征地补偿协议。原告有异议的是其未获得这一地块的补偿利益，而非对适用于所有被征收人的补偿标准有异议，因此从原告申请事项的性质上看，该事项不是上述法律规定的由被告进行协调的职责范围；其次，原告称其申请协调事项是确定其具有获得安置补偿的资格，参照最高法院案例，这属于被告协调范围。但是，确定获得安置补偿资格是对哪些人具有被征收土地的农村集体组织成员身份的认定，而本案中对原告系池子崖村村民的身份无争议。原告申请事项不是要求确认获得安置补偿的资格，而是要求确认原告能否获得某一争议地块及房屋的补偿利益，因此原告的该理由亦不成立。综上，原告申请协调的事项不属于被告负有的对“征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准争议”进行协调的职责范围。

综上，原告申请事项不属于被告对征地补偿安置方案中确定的征地补偿标准争议进行协调的职责范围。虽然被告在原告起诉前对原告申请不予明确答复属不作为，但鉴于被告已在本案审理过程中对原告直接答复，被告不作为的情形已经消失，故应驳回原告诉讼请求。依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告陈**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人陈**不服一审判决，上诉称：1、一审法院适用法律错误。根据《土地法实施条例》第二十五条、《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条、《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条及第十二条等规定，一审法院适用法律错误。根据《最**院公布的案件行政执法与行政审判》第50集相关案例，征收集体土地拆迁房补偿应当纳入司法法审查。根据最**院2010年11月公布的《关于案例指导工作的规定》第一条规定，最**院公布的案例具有“应当参照”的效力，一审法院不予适用明显错误。2、一审法院审判程序违法。上诉人与村委间因征地、拆迁产生的纠纷是本案审查的首要基本问题，列村委为第三人有利于查清这一问题，一审将村委的第三人删除，回避了基本问题，与事实及法律规定相悖。3、一审判决有违公平、公正的基本社会价值。上诉人合法拥有宅基地，房屋被征收、拆迁，没有获得任何补偿，诉请政府协调处理被拒绝，诉请法院裁判又被拒绝。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判由被上诉人协调处理因上诉人宅基地被征收、房屋被拆迁而未获得补偿争议。

被上诉人胶州市人民政府答辩称：1、根据《中华人民共和国土地法实施细则》第二十五条、《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》第七条规定，上诉人与**委会之间因未获得涉案地块补偿而产生的争议，不属于“征地补偿安置标准争议”范围。上诉人将房屋出卖给陈**，陈**继承给陈**，本案争议地块所建房屋已由陈**与村委签订《补偿协议书》，获得了补偿。这是上诉人与案外人间的民事纠纷。故上诉人的申请事项不属于被上诉人协调处理的范围，且被上诉人也给予上诉人明确的答复。2、上诉人诉求被上诉人履行法定职责，这与村委无关。如上诉人诉村委，应属民事案件。综上，一审判决适用法律得当，程序合法。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

二审庭审中，合议庭确定案件的审理重点是：被上诉人是否应当协调处理上诉人与村委之间的征地补偿争议；一审没有列村委为第三人是否合法。

针对审理重点，各方当事人在庭审中的意见与其上诉、答辩意见相同。

各方当事人在一审中提供的证据及一审法院调取的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为：

一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，上诉人申请协调的事项是其“与池**委会之间的征地补偿争议”，争议地块是其持有的土地使用权证所记载的H4-22-73号地块，该地块及上面所建房屋已由陈**与池**委会签订征地补偿协议。上诉人主张的是其未获得这一地块的补偿利益，而非对适用于所有被征收人的补偿标准有异议。因此，上诉人申请的事项不是法律规定的由被上诉人进行协调的职责范围，被上诉人不存在不履行法定职责的情形。

二、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者共他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”根据该规定，作为第三人参加诉讼的前提是有被诉具体行政行为的存在。本案中，并不存在被诉的具体行政行为，上诉人只是要求被上诉人履行职责，故也就不存在其他利害关系人。一审庭审中，上诉人亦对一审法院未列村委作为第三人参加诉讼表示无异议。因此，一审法院未列村委作为第三人参加诉讼并无不妥。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月九日