王国洋诉郑州市**二七分局、郑州市二七区人民政府工商行政处理决定二审判决书

审理经过

上诉人王国洋因诉被上诉人郑州市**二七分局（以下简称二七工商分局）、郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）工商行政处理决定一案，不服郑州市二七区人民法院（2015）二七行初字第67号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年8月12日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王国洋的委托代理人赵**，被上诉人郑州市**二七分局的委托代理人高*、何*，被上诉人郑州市二七区人民政府的委托代理人杨**、李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2014年9月25日被告郑州市**二七分局接到原告王**2014年9月24日的举报，请求：依法处罚、给予奖励、书面告知，被举报人涉及郑州大**大学路店（含涉案食品的供货人和生产厂家），举报内容为：被举报人2014年9月12日销售的今麦郎大今野香辣牛肉面标称大份量方便面领导者，且称6袋顶7袋，实际为5袋；鸿兴源老坛酸辣菜使用不规范汉字；汇源果肉系列标称富含果肉未标注含量；伊利QQ成长儿童饮料为调制乳并非牛奶；绿康蜂业东北野山花蜜净含量不符合GB；国华担担面使用不规范汉字；沙**（FP）100克、达利园芝麻味沙**未按递减顺序排列；上好佳田园薯片、好想你阿胶枣、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、御园枣花香阿胶水晶枣、丽源珍山楂果茶不符合《食品安全法》和7718规定，应当依法处罚。被举报人销售的涉案食品未查验或备查批次检验出厂合格证明、未按标准进行型式检验（见（2012）郑*终字第319号行政判决书、（2014）郑*终字第231号行政判决书），且未保存销售凭证并验明标识以及未履行《食品安全法》第三十九条保存、记录义务，也应当处罚。2014年9月25日被告郑州市**二七分局进行立案调查，在调查过程中，被告郑州市**二七分局于2014年11月20日向原告王**下达通知书（4），内容为：“你于2014年9月25日投诉、举报的大**大学路店涉嫌销售的“绿康蜂业东北野山花蜜、沙**（FP）100克、好想你阿胶枣、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、丽源珍山楂果茶”的投诉、举报书。我所已经收到。你举报的事实不清楚，经我们核实，没发现违法事项。依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条之规定，请你向我机关提供该商品实物或商品包装、购物小票原件及在被举报单位发现所举报上述商品违法事实条款、证据。”2014年12月17日被告郑州市**二七分局以原告投诉的“绿康蜂业东北野山花蜜、沙**（FP）100克、好想你阿胶枣、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、丽源珍山楂果茶”6种商品在该公司没有销售，请原告提供在该公司发现上述六种食品的证据，原告不能提供为由，依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条之规定，决定予以销案，并于2014年12月18日邮寄送达原告王**。原告王**因不服被告郑州市**二七分局作出的销案决定，于2015年1月12日向被告郑州市二七区人民政府申请行政复议，请求：撤销被告郑州市**二七分局对原告举报大**大学店销售绿康蜂业东北野山花蜜等食品违法作出的销案决定、责令被告郑州市**二七分局重新作出处理决定，内容为：原告2014年9月25日因向被告郑州市**二七分局举报大**大学店销售绿康蜂业东北野山花蜜等食品标签违法，被告郑州市**二七分局于2014年12月17日告知原告称没有发现大**大学路店销售绿康蜂业东北野山花蜜等食品，予以销案。原告认为被告郑州市**二七分局声称现场未发现，是其公然徇私枉法，放纵食品违法的具体体现；关于原告未提供事实证据，根据人民法院生效判决，原告无提供事实证据义务；原告举报时附有购物凭证，结合原告的举报陈述，即是有效证据，且被告郑州市**二七分局未穷尽手段全面、客观、公正调查，作出销案决定属事实不清；被告郑州市**二七分局答复称已将供货商、生产商移送当地部门，足以证明被举报单位销售过违法食品。2015年1月16日，被告郑州市二七区人民政府向被告郑州市**二七分局送达二七政法制（复受通）字（2015）第20号行政复议受理通知书，告知其权利义务。2015年3月15日，被告郑州市二七区人民政府向原告送达二七复延字（2015）第27号行政复议案件延期审理通知书，以该案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，复议期限延长至2015年4月14日前作出，并抄送郑州市**二七分局。2015年4月9日被告郑州市二七区人民政府作出二七政（复决）字（2015）52号行政复议决定，认为被告郑州市**二七分局在处理举报人的举报案件中，认定事实清楚，适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持被告郑州市**二七分局作出的销案决定，并在行政复议决定书中告知原告向人民法院提起诉讼的权利和期限。2015年4月20日，原告诉至法院，请求依法判决：撤销被告郑州市**二七分局对原告2014年9月25日举报大**大学路店销售绿康蜂业东北野花蜜、沙**（FP）、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、国华担担面、丽源珍山楂果茶食品违法作出的销案决定；责令其重新作出处理决定。

另查明，王**在向郑州市工商行政管理局二七分局举报处理期间和向郑州市二七区人民政府复议期间均未提供其购物小票原件。

一审法院认为

原审认为：一、被告郑州市**二七分局于2014年12月18日邮寄送达原告王**关于本案的告知书，于2015年1月12日向被告郑州市二七区人民政府提出复议申请，被告郑州市二七区人民政府于2015年4月9日作出复议决定，原告于2015年4月20日向本院提起行政诉讼，故原告关于本案提起的行政诉讼未超过法定起诉期限。二、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十条规定，核审机构经过对案件进行核审，提出以下书面意见和建议：（一）对事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法的案件，同意办案机构意见，建议报机关负责人批准后告知当事人……。本案中，被告郑州市**二七分局接到原告举报后进行立案调查，被告郑州市**二七分局提交的转办单、立案审批表、现场笔录、现场检查照片、证据复制（提取）单、提取证据通知书、销案审批表、告知书及邮寄回执、现场见证人身份等证据能够证明其执法行为符合《工商行政管理机关处罚程序规定》的相关规定。经调查核审，并经机关负责人批准后，于2014年12月18日将销案决定的告知书邮寄送达原告王**，程序并无不当。三、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十条规定，……向有关单位和个人收集、调取证据时，应当告知其有如实提供证据的义务。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条规定，案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：……（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。本案被告郑州市**二七分局接到原告举报后进行立案调查，通过对被举报人进行现场检查、调取被举报人的进销存台账，被告郑州市**二七分局称未发现原告举报的“绿康蜂业东北野山花蜜、沙**（FP）100克、好想你阿胶枣、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、丽源珍山楂果茶”6种商品，并于2014年11月20日通知原告王**向其提供该商品实物或商品包装、购物小票原件及在被举报单位发现所举报上述商品违法事实的条款、证据，但原告未予提供，故被告郑州市**二七分局以没有发现“绿康蜂业东北野山花蜜、沙**（FP）100克、好想你阿胶枣、母亲牛肉棒、奥利奥巧克力夹心饼干、丽源珍山楂果茶”6种商品，无法认定有违法行为为由，于2014年12月17日作出的涉案销案决定并无不当，故原告要求撤销销案决定理由不成立，本院不予支持。四、被告郑州市二七区人民政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款、第六十九条、第七十九条，《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条、第十条第一款之规定，判决：驳回原告王**的诉讼请求。

上诉人诉称

王**上诉称：一、被上诉人未写出调查终结报告和经过核审程序严重违法。一审法院却认定经过调查核审、符合相关规定。二、被上诉人的现场检查证据涉嫌造假。被上诉人注明的调查取证人员与照片人员并不一致。庭审中上诉人要求出示原始载体核对拍摄时间，被上诉人拒不出示，依法不能采信。三、被上诉人要求上诉人提供购物凭证、商品实物、原件问题。首先，上诉人没有举证的义务；其次，如被上诉人调查取证，被上诉人要求提供实物、原件不符合法律规定。四、被上诉人的销案告知书里，只是告知上诉人“绿康蜂蜜”等6种食品未发现予以销案，却又将供货商、生产商移送给当地质量监督部门处理。既然没发现，怎么移送当地质监部门。五、被上诉人作出不予处罚和销案的决定，分别适用违法事实成立和违法事实不成立的处理，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的销案决定。

被上诉人辩称

二七工商分局辩称：一、上诉人认为本答辩人未写出案件调查终结报告并经核审机构核审，故认为程序违法。首先，上诉人该意见是主观臆断；其次，案件调查终结报告和核审程序属于答辩人内部的办案流程，并不会对上诉人的合法权益造成损害。第三，依据行政诉讼法第六十七条的规定，被上诉人不需要向人民法院提交调查终结报告和核审机构的核审意见，因其只是被上诉人内部行为，是为最终作出行政行为提供建议和意见，并非作出具体行政行为所依据的证据，故不必要向人民法院提交。二、被上诉人一审提交的证据来源合法，收集程序正当，应当被认定为合法的定案依据。（一）在一审庭审中，被上诉人对案件调查人员与现场检查照片中显示人员不一致的问题已经作出解释，其原因在于：被上诉人往往将办案人员分为几个办案小组，现场检查照片中显示人员与案件承办人同一个小组，造成这种情况的原因在于被上诉人办案人员较少，而工作量非常大，远非一两个人能够承担。上诉人以此为由认为被上诉人编造现场检查证据，属于主观臆断。（二）被上诉人发出的通知书是“请”及“协助”上诉人提供相应证据，而非强加其提供证据的责任。（三）关于购物凭证的原件问题。上诉人没有在办案过程中提交购物凭证原件而是在一审庭审中才出示。被上诉人在一审庭审中经比对也认可该原件与上诉人举报书中所附的复印件一致，但该购物凭证的真实性尚需同其他证据相互印证才能判断。由于缺乏原件导致被上诉人在调查过程中无法将该购物凭证复印件作为证据直接使用，才作出了销案决定。作为复印件的购物凭证是否清晰，与被举报人是否销售过违法食品并未有任何关系。（四）关于移送问题。首先上诉人在一审并未提出该理由，二审应当驳回；其次被上诉人对上诉人举报的6种食品现场检查未发现，已作销案处理；第三，被上诉人作为流通领域食品监管部门在了解到食品违法线索后，向有权机关及时通报相关情况，请其他机关积极处理并无不当。三、被上诉人已经在告知书中向上诉人告知了“违法事实不成立”，其法律后果必然是销案，因此被上诉人不存在适用法律错误问题。综上，一审判决正确，请求二审予以维持。

二七区政府辩称，其复议程序严格按照法律和法规的规定进行，是合法的。

本院查明

本院经审理查明：双方当事人对于一审经审理查明部分所认定的事实没有提出异议，本院对上述事实予以确认。相关证据已随案移送，不再列举。

另查明：1、二七工商分局2014年11月20日向举报人（本案上诉人）下发的通知书中告知举报人其没有发现举报人投诉的涉嫌违法食品“好想你阿胶枣”，与其现场检查笔录记载的已发现有该食品相矛盾。但其在作出销案审批及告知举报人处理结果时，所称未发现举报的6种商品中不包括“好想你阿胶枣”。上述事实有被上诉人提供的通知书（4）、告知书（2014）04-012可以证实。

2、上诉人明确表示对复议程序的合法性不持异议。

本庭总结并经各方当事人确认的争议焦点是：一、被诉的销案决定事实是否清楚；二、被诉销案决定适用法律是否正确；三、被诉销案决定程序是否合法。

本院认为

本院认为：一、针对第一个焦点问题，即关于被诉销案决定事实是否清楚问题。对于上诉人2014年9月25日的举报，被上诉人9月26日即到被投诉的商家现场查验了有关涉嫌违法食品，调取了商家的进销货记录，不能发现有举报人举报的部分涉嫌违法食品存在。为查明事实，保护当事人合法权益，被上诉人要求上诉人提供涉嫌商品实物或者商品包装、购物小票原件属于依法取证的正当要求。对区别于一般公益举报的上诉人而言，其要求启动行政程序为其权利救济提供帮助，主要是基于其主张所购买的商品或者接受的服务侵犯了其合法权益，因此其应当向行政机关提供其购买了相关商品或者服务的证据。因上诉人不能配合提供有关证据，被上诉人通过其他调查亦无法认定存在上诉人反映的涉嫌违法商品时，其作出销案决定并无不当。上诉人称被上诉人要求其提供涉嫌商品实物或者商品包装、购物小票原件属于增加其举证义务的上诉理由本院不予支持。

上诉人称被上诉人提供的现场笔录不真实，不应采信的问题，本院认为，被上诉人提供的现场笔录，有行政相对人的签字认可，有检查人员的签名，并注明了日期和具体检查内容。检查中发现8种涉嫌违法商品，6种未发现。该记录内容部分对行政相对人不利，内容上具有真实性，符合证据的合法性、真实性和关联性，可以作为认定事实的证据。

关于现场照片能否采信的问题，上诉人认为被上诉人未出示该证据的原始载体、不应采信。本院认为，采用数码相机拍摄的现场照片，是以数字化形式存储于存储介质中信息内容作为证明案件的事实，属于证据种类中的电子数据或者计算机数据。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第二十八条规定：“对于视听资料、计算机数据，办案人员应当收集有关资料的原始载体。收集原始载体有困难的，可以收集复制件，并注明制作方法、制作时间、制作人等情况。声音资料应当附有该声音内容的文字记录。”因此上诉人称应出示原始载体的上诉意见成立。被上诉人称现场照片属于书证，不需要提供原始载体的意见本院不予采纳。但鉴于该现场照片只是作为现场笔录的辅助证据，二七工商分局提供的现场检查笔录和进销货记录已经能够证明相关案件事实，故上诉人以现场照片不符合证据要求为由主张被上诉人作出销案决定事实不清的上诉理由本院不予支持。

被上诉人2014年11月20日向举报人（本案上诉人）下发的通知书中告知举报人其投诉的涉嫌违法食品“好想你阿胶枣”，与其现场笔录记载的已发现有该食品相矛盾。但其在作出销案审批及告知举报人处理结果时，并未将该食品认定为应当销案的范围，因此其在告知书中存在的错误不影响处理结果的合法性。一审判决对此问题认识有误，在此予以纠正。

上诉人称被上诉人既然没有发现举报的涉嫌违法商品，但又同时将涉案供货商、生产商移送质监部门处理，自相矛盾。本院认为，被上诉人在查处程序中因认定存在违法事实的证据不足，作出销案决定，是对举报的违法事实是否存在而作出的法律认定，这种法律事实可能与客观事实一致，也可能与客观事实不一致，因此即便被上诉人没有发现违法行为，不代表违法行为客观上不存在，处于这种可能性的考虑，被上诉人将涉嫌违法线索移交到其他有关部门处理并无不当，上诉人因此推定被上诉人存在相互矛盾的事实认定理由不能成立，本院不予支持。

二、关于第二个焦点，即被诉销案决定程序是否合法问题。上诉人称被上诉人未作出调查终结报告，销案决定程序违法。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条的规定，被上诉人认为违法事实不能成立，应当予以销案的，应当写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人根据不同情况分别处理。被上诉人未提供调查终结报告而直接向将案件提交行政机关负责人审批，程序存在瑕疵。但考虑到出具调查终结报告主要是为了规范行政管理流程的需要，是否作出终结调查报告对上诉人合法权益不产生实际影响，因此该程序的缺失应属于程序瑕疵。上诉人因此要求撤销行政处理决定，本院不予支持。

上诉人还提出本案未经核审程序，也属于程序违法的问题。本院认为，上诉人该理由缺乏依据。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条规定，办案机构认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。对其他处理情形，未规定有核审程序。故上诉人该上诉理由不能成立。

但对二**分局关于调查终结报告和核审程序均属于行政机关内部程序，不需要向人民法院举证的辩解理由，本院并不认同。本院认为，行政诉讼法的立法目的之一即是对行政行为进行监督，具体方式是对行政行为的合法性进行审查，其中包括对行政行为是否违反法定程序进行审查。行政程序的环节众多，每个程序设置的目的和作用也不尽相同，有的是为了保障当事人的合法权益，有的是为了提高行政效率，有的是为了规范行政管理流程等。而是否履行该程序则意味着设置该程序所要达到的目的和作用能否在个案中得到实现，因此即使是内部程序的运作，仍然需要外部监督。在司法实践中，一般认为行政机关对影响当事人合法权益的程序未予履行的，属于程序严重违法；对于其他不影响当事人合法权益的程序未予遵守的则属于程序轻微违法。新修订的行政诉讼法对不影响当事人合法权益的程序轻微违法行为也确定了相应的判决方式，可见对于行政程序的审查并不排除行政机关的内部程序。被上诉人称其调查终结报告和核审程序属于内部程序，不需要接受司法审查的辩解理由本院不予支持。

三、关于第三个焦点，即被诉的销案决定是否存在适用法律错误问题。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第四十五条：“案件调查终结，或者办案机构认为应当终止调查的，按照下列方式处理：（一）认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出调查终结报告，草拟行政处罚建议书，连同案卷交由核审机构核审。调查终结报告应当包括当事人的基本情况、违法事实、相关证据及其证明事项、案件性质、自由裁量理由、处罚依据、处罚建议等。（二）认为违法事实不成立，应当予以销案的；或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的；或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的；或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。”因此，如上诉人所述，不予处罚和作为销案处理的处理情况是不同的，被上诉人在销案审批时，以建议不予处罚，予以销案，实际上存在适用法律矛盾问题。但被上诉人向上诉人出具的处理结果是以违法事实不成立为由予以销案，已经对销案审批中存在的错误予以了修正，因此上诉人以适用法律错误为由请求撤销被诉处理决定，本院不予支持。

综上，上诉人的主要上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，二审应当维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人王国洋承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二日