徐万年诉郑州市二七区人民政府关闭煤矿行政决定一案

审理经过

上诉人徐**因诉被上诉人郑州市二七区人民政府关闭煤矿行政决定一案，不服郑州市中原区人民法院（2011）中行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年4月11日公开开庭审理了本案。上诉人徐**及其委托代理人杨**、陈**，被上诉人郑州市二七区人民政府的委托代理人杨*、屈峥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：原告徐万年系原郑州**煤矿的法定代表人，原郑州**煤矿系股份合作性质的企业。2005年11月，以原告为代表与郑州煤炭**责任公司签订了合作组建郑州煤炭**业有限公司的协议书，决定共同出资合作组建郑州煤炭**业有限公司。2007年11月22日，晋**矿经河南省国土资源厅审批，取得了《中华人民共和国采矿许可证》，编号为4100000730576，有限期为2007年11月22日至2014年11月22日。2009年7月河南煤矿安全监察局郑州监察分局在对晋**矿检查时发现，晋**矿回风井井口超出采矿证边界99米，矿井技术改造联合试运转方案未按规定到煤矿安全监察机构备案，当场向晋**矿下达现场处理决定书，责令其立即停止井下一切采掘作业，要求郑**团二七分公司负责监督管理，确保执行到位。2009年9月8日，河南省人民政府作出豫政明电[2009]6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，要求切实加强小煤矿的安全监管，对“六证”不全、未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨级以下矿井（包括批准整改隐患、复工和试生产矿井），自9月9日至10月10日期间必须停工停产整顿；并立即组织30万吨级以下正常生产和复产矿井安全生产大检查，严格落实隐患整改责任，确保隐患限期整改到位，严肃查处违法违规生产行为。2009年9月11日，郑州煤炭**责任公司为落实省政府豫政明电[2009]6号通知，公布了包括晋**矿在内的停工停产整顿矿井。2009年9月16日，河南省人民政府安全生产委员会发布第1号公告，其中晋**矿属于公示停工停产整顿矿井名单之一。2009年11月郑州煤炭**责任公司下属二七分公司给集团公司打报告，反映晋**矿不服从监管非法生产，存在重大隐患的问题。郑州煤炭**责任公司即向河南省人民政府安全生产委员会请示，申请移交晋**矿安全管理权，认为晋**矿存在非法越界开采、排水系统不完善等重大隐患，但晋**矿拒不整改，组织人员非法生产，严重损伤了集团公司声誉，威胁集团公司的安全生产。2009年11月27日，河南省**管理局对郑州煤炭**责任公司下达了《河南省**管理局关于责令晋**公司立即停产整顿的紧急通知》，认为晋**矿存在重大隐患和非法生产行为，责令晋**矿立即停产整顿，严禁进行任何采掘活动。

2011年2月21日，郑州市**监管办公室（以下简称二七煤监办）收到郑州**理局移交来的有关晋**矿案卷后，经审查于次日予以立案。随后，二七煤监办对该案进行了调查、取证。2011年3月二七煤监办对陈**、郝**、李**等多人进行询问，收集了照片和视听资料，向郑州煤炭**责任公司调取了协议书、晋**矿2009年-2010年电量流计以及2009年、2010年矿山储量动态检测报告等，其中在晋**矿2009年矿山储量动态检测报告中显示其下半年1202工作面推进90米，动用储量0.75万吨，采出煤量6800吨。2011年4月29日，二七煤监办通过公证的方式取得了“河南省人民政府安全生产委员会公告（第1号）”。2011年5月，二七煤监局根据郑州**理局移交的有关晋**矿调查报告的相关资料以及其调查收集的证据，经其主要领导集体研究，决定向郑州市二七区人民政府提请关闭晋**矿，并附上《关于郑州煤炭**业有限公司非法生产的调查报告》。

2011年5月6日，被告向晋**矿下达了行政处罚事先告知书，拟对晋**矿予以关闭。随后，原告向被告提起听证申请，并提交证据。2011年5月19日，被告举行了听证会，听取了各方当事人的意见，于2011年5月31日作出1号关闭决定，决定对郑州煤炭**业有限公司位于郑州市二七区马寨镇梨园河村的晋**矿予以关闭。原告不服，遂诉至本院。

原审另查明，2011年8月，原告徐**以河南省人民政府安全生产委员会为被告起诉至法院要求撤销河南省人民政府安全生产委员会2009年9月16日作出的第1号公告。法院经审理认为，河南省人民政府安全生产委员会是河南省人民政府关于安全生产工作的议事协调机构，不能代替省政府有关职能部门的安全生产监督管理职责；河南省人民政府安全生产委员会2009年9月16日作出的第1号公告只是一种公示行为，没有给徐**设定新的权利和义务，没有对徐**的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，裁定驳回了徐**的起诉。目前此案已上诉。

一审法院认为

原审认为：根据**务院令第446号《**务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》规定，被告郑州市二七区人民政府作为县级以上人民政府，在负责煤矿安全生产监督管理部门向其提请关闭报告时，其有权作出关闭决定，故被告执法主体适格。在本案诉讼中，被告对其作出的1号关闭决定不仅提交了其立案时有关机关移交的材料，还提交了其立案后自行调查取证的材料，其中不仅有煤炭安全生产监督管理部门及有关部门的调查材料，还有作为晋荣煤矿合**）有限责任公司调查取得的材料，这些证据是客观的、真实的，能够相互佐证。因此，被告作出的被诉行政行为事实清楚，主要证据充分。被告在原告提出听证申请后，给予了原告陈述、申辩的权利，符合法律规定的程序要求。原告虽然也提供了证据证明其主张，但其证明力不足以推翻被告的证据，故原告要求撤销被告作出的1号关闭决定理由不充分，本院不予支持。综上，依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告徐**要求撤销被告郑州市二七区人民政府2011年5月31日作出的二七关决字［2011］第01号关闭煤矿决定书的诉讼请求。

上诉人诉称

徐**上诉称：一、被诉关闭决定适用法律错误。关闭决定适用的法律依据是《中华人民共和国共和国安全生产法》（以下简称“《安全生产法》”）第93条和《**务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（以下简称“《446号令》”）第十一条第三款。但事实上，关闭决定关闭晋**矿完全不具备上述条款规定的事实、条件和法律程序。按照《446号令》的规定，关闭一个依法审批的煤矿，必须经过三个步骤：第一、煤矿已经被有权机关依据《446号令》第八条第二款的规定，责令立即停止生产、排除隐患。第二、煤矿对有权机关依法作出的责令立即停止生产，排除隐患的决定不予执行，仍然进行生产的，由县级以上人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或煤矿安全监察机构依据《446号令》第十条的规定，作出责令停产整顿，提出整顿内容、时间等具体要求，并处罚款。第三、在此基础上，煤矿不按照停产整顿的要求，制定整改方案，落实整改措施和安全技术规定，且擅自从事生产的，煤矿安全生产监督管理的部门或煤矿安全监察机构才能依据《446号令》第十一条的规定，提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款。事实上，关闭决定并不具备上述条件，晋**矿被关闭前，行政机关既没有依据《446号令》第八条第二款的规定，作出责令立即停止生产、排除隐患的决定。也没有行政机关依据《446号令》第十条规定作出责令停产整顿的决定，既严重违反法定程序，又存在认定事实不清，适用法律错误的情况。一审竟然维持关闭决定，二审应当依法撤销和改判。二、关闭决定认定责令停产整顿后仍擅自从事生产事实不清、证据不足。二七区政府提供的证据不能证明晋**矿存在违法生产的事实。即使被上诉人证据能够证明晋**矿存在所谓的生产事实，也都是发生在2009年9月至11月13日间。上述证据反而能证明晋**矿在河南省安全生产监督管理局于2009年11月27日印发的《关于责令晋**公司立即停产整顿的紧急通知》后，从未进行过生产。三、关闭煤矿决定认定晋**矿“不具备安全生产条件”证据不足。四、关闭决定程序违法。1、本案关闭程序不符合446号令的规定。2、听证会后收集的证据不能作为认定违法行为的证据。3、执法随意。4、滥用职权。根据《河南省**会办公室关于郑煤集团晋**公司非法生产等有关举报问题的调查报告》，2009年12月28日，由河南**办公室牵头组成了由安监局、河**监局、省工信厅、省发改委、省国资委、省国土资源厅、省公安厅等7部门参加的联合调查组，经过调查，最终形成调查报告。该调查报告已经明确晋**矿不存在446号令第八条第二款规定的“超层越界开采的”情形。同时调查报告称：“据多名矿管人员证实，该矿于2009年7月份开始实施停产整顿，但期间曾有不同程度的进行井下局部维修。调查组现场核查，该矿煤场无存煤，调度室没有发现相关生产作业记录，井下检查也没有发现采掘工作面近期有采掘活动。”根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，调查报告是国家机关制作的公文文书，其证明力优于其他书证，因此被上诉人在认定事实时应当优先依据该调查报告。然而被上诉人对该结论视而不见，对上诉人的解释更是不予理睬，凭借主观臆断和自身完全站不住脚的所谓证据，即判定关闭晋**矿，显然属于滥用职权。5、处罚决定书没有送达股东徐**，程序违法。五、一审法院程序违法。上诉人和徐**、李*、郑州煤业**责任公司同为晋**矿的股东，本案的处理结果与全体股东具有明显的利害关系。因此，上述其他股东在本案中虽然没有提起诉讼，一审法院也应当根据最**法院司法解释的规定，通知其作为第三人参加诉讼。一审不但没有通知上述三个股东作为第三人参加诉讼，反而在开庭前李*要求参加诉讼的情况下，拒绝了李*的要求，剥夺了当事人的诉权，违反了行政诉讼法的规定。请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人郑州市二七区人民政府辩称：一、被上诉人依法享有作出关闭决定的法定职权。二、晋荣煤业被责令停产整顿后，未经验收合格，不具备安全生产条件，擅自从事煤炭生产，事实清楚，证据确凿。三、关闭程序合法。二七区政府在对晋荣煤业予以关闭的过程中，先后履行了立案、调查、听证、告知等程序，故关闭决定程序合法。四、关闭决定不是重复处罚，更不是随意执法。2010年12月14日公告中所依据的事实及法律依据，与本案郑州市二七区人民政府作出的关闭决定不同，与本案的行政处罚不是同一具体行政行为。且上述公告已于2010年12月14日撤销，撤销通知送达到晋荣煤矿，该公告已不具备法律效力，因为被上诉人不存在随意执法的问题。五、处罚对象正确。晋荣煤矿至今未办理包括营业执照在内的全部证照手续，仅有采矿许可证，本就属于“六证不全”煤矿。二七区政府仅能依据已查明的《采矿许可证》所记载的持有人名称“郑州煤炭**业有限公司”作出行政处罚决定，故二七区政府作出关闭决定的处罚对象正确。六、本案不适用**务院446号令第八条第二款以及第十条的规定。上诉人多次引用该条规定内容，但与二七区政府关闭决定所认定的晋荣煤矿的违法事实并无关联性，显然其所引用的上述条款并不适用于本案。综上，被上诉人作出的关闭决定合法，一审驳回原告诉讼请求正确，请求二审予以维持。

本院查明

二审经审理查明的事实与一审一致。

另查明：2005年6月郑州煤炭**责任公司（甲方）与乙方**河煤矿二矿（法定代表人徐**）、丙方李*、丁方徐**签订《合作组建郑州煤炭**业有限公司的协议书》，约定：组建公司名称为“郑州煤炭**业有限公司”。2005年8月18日该企业名称经过企业登记机关名称预先核准，但在企业名称预先核准通知书所核准的名称保留期内，该预先核准的企业名称未到企业登记机关完成设立登记。

本院认为

本院认为：一、关于郑州煤炭**业有限公司（下称“晋*煤业”）能否作为处罚对象的问题。晋*煤业自2005年经签订协议组建，经过企业名称预先核准登记。虽然在《企业名称预先核准通知书》所核准的名称保留期内，该预先核准的企业名称未到企业登记机关完成设立登记，但该公司实际以该名称存在，并领取了采矿许可证，此后对外业务活动中均使用该公司名称，可见其虽未取得登记，但具有自己独立的财产，有自己的组织机构和工作场所，作为公司的组织形态已经实际存在，因此应当认可其具有有限的法律人格，可以自己的名义从事为公司设立和开业准备所必需的业务活动，以及在此过程中发生的诉讼活动，并就这些活动享有权利，承担义务。本案二七区人民政府作出关闭煤矿的行政决定，涉及以作为公司实体形式存在的晋*煤业的权利和义务，只能由晋*煤业承担相应的法律后果，因此二七区人民政府将晋*煤业作为处罚对象，符合法律规定。

二、关于一审是否漏列第三人问题。晋*煤业作为本案行政处理决定的行政相对人，对关闭决定不服，应当以自己的名义提起行政诉讼。但本案晋*煤业没有以自己的名义起诉，而是由实际负责人提起诉讼。从有利于保障原告合法权益，放宽对原告资格限制的角度考虑，也可承认其诉讼主体资格，但其此时的起诉应是代表晋*煤业主张权利，而不是代表晋*煤业出资人个人主张权利。在晋*煤业已经主张权利的情况下，其他投资人的权利已被晋*煤业所吸收，因此并不是必须参加诉讼的第三人，上诉人提出一审未追加其他股东为第三人程序违法的理由不能成立。

三、关于行政关闭决定送达程序是否合法问题。由于晋*煤业在法律形态上具备一定的法律人格，实践中也是以自己的名义从事业务活动，故二七区政府将处理决定送达晋*煤业，由其工作人员签收，并送达实际负责人徐**，已经履行了送达义务。上诉人称没有送达股东徐**属于程序违法的理由不能成立，本院不予支持。

四、关于行政关闭决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、关闭程序是否合法问题。上诉人作出关闭决定认定晋*煤业在停产整顿期间擅自从事生产，提供了河南省人民政府的内部明电及河**全委的公告，能够认定晋*煤业在2009年9月被责令停产整顿。对于晋*煤业在整顿期间擅自从事生产的事实，被上诉人提供了晋*煤业工人的证人证言、证人申有辰的笔录、郑煤**分公司四名安检人员的询问笔录以及郑州**土资源局出具的资源动态储量检测报告、郑**团出具的晋*煤业2009年9-12月间的用电量统计等证据材料，证据之间相互印证，能够证明晋*煤业在整顿期间擅自从事生产的违法事实。被上诉人根据上述事实，依照**务院令第446号《**务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》十一条：“被责令停产整顿的煤矿擅自从事生产的，县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构应当提请有关地方人民政府予以关闭，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，决定将晋*煤业予以关闭，适用法律正确。在作出关闭决定前，被上诉人履行了告知、听证等程序，符合法定程序要求。

综上，上诉人徐**请求撤销关闭决定理由不能成立，一审驳回其诉讼请求正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人徐**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二Ｏ一二年六月二十七日