占保生与开封市龙亭区柳园口乡人民政府、第三人詹小五土地行政裁决二审行政判决书

审理经过

原告占保生诉被告开封市龙亭区柳园口乡人民政府、第三人詹**土地行政裁决一案，开封市龙亭区人民法院于2013年9月6日作出（2013）龙行初字第3号行政判决。被告开封市龙亭区柳园口乡人民政府、第三人詹**均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2013年11月5日公开开庭审理了本案。上诉人开封市龙亭区柳园口乡人民政府的委托代理人王**，上诉人詹**及其委托代理人朱小巧，被上诉人占保生的委托代理人石*、律师吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告柳园口乡政府于2013年2月25日作出了汴龙柳*（2013）1号《关于丁庄集村四组村民詹**、占**土地使用权纠纷的处理决定》，该决定显示：经查明，1982年，柳园口乡丁庄集村进行了土地承包，将双方争议地块作为责任田承包给申请人（詹**）。1992年、1999年该组的两次土地（责任田）调整，均为小范围调整，双方所争议地块并未调整。乡政府认为，1982年丁庄集村实行的土地承包，将争议土地已经分配给申请人使用，1992年、1999年的两次土地调整均不涉及该争议土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，决定丁庄集村村北、孔*小学对面，即申请人（詹**）、被申请人（占**）所争议的面积为142.12平方米的土地使用权归申请人。

一审法院查明

一审法院查明，1982年，柳**乡丁庄集村将原告占保生与第三人詹**所争议的位于本村村北、孔*小学对面的一块土地分配给了第三人詹**，后原告实际占用并使用该土地，并在该地块上建房。后第三人因此不断上访，反映原告强占其土地并建房的情况。2012年3月13日，被告柳**乡政府作出汴龙柳*（2012）4号处理决定，决定上述争议的142.14平方米的土地使用权归第三人使用。原告不服该决定，向龙亭区人民政府申请行政复议，2012年5月14日，开封市龙亭区人民政府作出汴龙政复决（2012）1号行政复议决定，维持了被告作出的汴龙柳*（2012）4号处理决定。后原告占保生不服，诉至本院，本院于2012年8月27日作出（2012）龙行初字第48号行政判决书，以汴龙柳*（2012）4号处理决定违反法定程序为由，判决予以撤销，并判令被告依照法定程序重新就争议作出处理决定。后被告柳**乡政府于2013年2月25日作出汴龙柳*（2013）1号处理决定，决定原告与第三人所争议的142.14平方米土地使用权归第三人使用。原告占保生不服，再次向开封市龙亭区人民政府申请复议，龙亭区人民政府于2013年6月21日作出汴龙政复决（2013）1号行政复议决定书，决定维持被告作出的汴龙柳*（2013）1号处理决定。原告不服，诉至本院。

另查明，原告占保生及第三人詹小五就其双方所争议的土地均没有土地承包合同、土地承包经营权证书及土地使用证书。

一审法院认为

一审法院认为，一、关于被告有无法定职权的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。从上述规定可以看出，承包经营合同是设立承包经营权的形式，承包经营权证书，是对缔约双方承包合同法律关系存在的确认。即取得土地承包经营权，以签订土地承包经营合同为要件；确认土地承包经营权，以政府颁发的土地承包经营权证书为前提。该案原告及第三人既没有争议土地的承包经营权证书，也没有争议土地的承包经营合同，因此不能证明对争议土地享有承包经营权，故本案不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：国家依法实行土地登记发证制度。该案原告及第三人均无土地使用证书，争议土地权属不清，按照《土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告柳园口乡人民政府有处理个人之间土地争议的法定职权。二、处理决定合法性的问题。《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第三十三条规定：乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案中，当原告、第三人均提供了村委会及村干部的证明材料，但在证明内容相反、矛盾时，被告没有进一步调查核实相关情况，去伪存真。其二，原告向被告提供了土地调整表，第三人向被告提供了七份证人证言，被告对其真实性均未予以核实。其三，被告处理决定中认定争议土地的面积为142.12平方米，该事实没有相关证据予以证明，且被告未进行现场勘验，争议土地的面积、四至、界址不清。综上，因被告对当事人提供的证据材料未调查核实，就直接作为认定事实的根据，作出了处理决定，故该处理决定主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告开封市龙亭区柳园口乡人民政府于2013年2月25日作出的汴龙柳*（2013）1号关于丁庄集村四组村民詹**、占保生土地使用权纠纷的处理决定。二、被告开封市龙亭区柳园口乡人民政府于本判决生效之日起90日内重新对原告占保生及第三人詹**之间的土地争议作出处理。

一审被告开封市龙亭区柳园口乡人民政府上诉称，一审认定事实错误。一、一审错误认为上诉人未对被上诉人和第三人提供的内容相反的村委证明进一步调查核实。事实上，上诉人对双方提供的村委证明进行了审查核实。詹**的两份村委证明是2001年的，是分地、调地时在任的村干部出具的，可靠性强。而占保生提供的村委证明是2011年村干部出具的，该村干部刚上任，不了解当时分地、调地的情况，且系复印件，不可靠。二、一审错误认为上诉人未对被上诉人和第三人提供的土地调整表和七份证人证言进行核实。事实上，上诉人通过审查土地调整表（调地名单），认为与本案无关；七份证人证言相互印证，真实可靠。三、一审错误认为上诉人对争议土地未现场勘验，面积、四至、界址不清。事实上，这些事实已经有生效法律文书证明，（2012）龙行初字第48号行政判决书“经审理查明”了这些事实。其次，争议双方及其提供的证据都有土地的四至，对于四至双方认识不矛盾。综上，被诉具体行政行为事实清楚，程序合法，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求并承担诉讼费用。

一审第三人詹小五上诉称，一审判依法无据、程序违法，请二审改判一审判决第一条，维持被诉处理决定，撤销一审判决第二条。

被上诉人辩称

被上诉人占保生辩称，一审判决认定正确，被诉处理决定主要证据不足，乡政府没有进行调查核实，处理决定应当撤销，请二审驳回上诉，维持原判。

本院查明

经二审审理查明的事实与一审认定的事实一致。

本院认为

本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二十一条规定：对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。第三十三条规定：乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。本案中，被告对当事人提供的证据材料未调查核实，就直接作为认定事实的根据，作出了处理决定，该处理决定主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。两上诉人上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人开封市龙亭区柳园口乡人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一三年十月二十五日