新乡县国土资源局、新乡县人民政府诉新乡县朗公庙朗中街第四村民小组及成员、第七村民小组及成员土地征收行政行为一案二审行政判决书

审理经过

上诉人新乡县国土资源局、新乡县人民政府因土地征收行政行为一案，不服新乡市红旗区人民法院（2011）红行初字第94-398号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：1992年11月21日，新乡县朗**村民委员会（简称朗**委会）与朗公庙乡政府签订土地总体协议。双方约定，朗中街的所有土地均由乡政府统一规划，统一管理。租用土地的期限，根据用地单位实际情况，租赁费为每亩每年1000元，租赁时间以实际占地面积所签订的具体协议为准。租赁费可随市场变化每五年协商一次，每次不超过5％。土地占用后的公粮、农业税及其它应上交的一切费用，由朗**委会上交。1992年11月26日，朗**委会与同**司签订征用土地协议。同**司征用107国道与新原交叉处向北200米处新原路西朗中街荒地6666平方米建办公用房，每666平方米按15000元计算，合计15万元，双方约定了付款时间及违约责任。当天，同**司向县土地管理局(简称县土地局，后更名为新乡县国土资源局，即被告)提出征用朗中街荒地6666平方米的申请，新乡县**管理所也向县土地局请示，同意同**司征用土地。12月1日，新乡**员会作出新计(92)189号文，同意同**司建办公用房的计划。12月5日，县土地局作出新土字(1992)117号文，批复同意同**司征用朗中街荒地6666平方米(折合10亩)作为新建办公用地。12月16日，同**司以每667平方米5万元的价格将该土地转让给玉玺中心，双方签订了土地转让合同。1992年10月25日，新乡**员会作出新计(1992)174号文，批复同意朗公庙乡乡镇委所属同**司与泰国**限公司合资兴建河南**有限公司(简称玉**司)项目建议书立项。同年12月26日，玉**司与朗**委会签订征用土地协议，玉**司征用新荷线以南，107国道以北，新原公路以西13333平方米耕地建厂房，征用土地价格共计30万元。双方约定了付款时间及违约责任。当天，玉**司向县土地局提出申请，朗公庙乡土地管理所向县土地局请示同意征用。1993年1月14日，被告县政府向新乡市人民政府请示，同意玉**司征用朗中街村耕地133333平方米(折合20亩)作为办公用地。1月18日，县土地局作出新土字(1993)1号文，批复同意玉**司征用朗中街村耕地133333平方米(折合20亩)，作为办公用地。1994年3月28日，同**司与朗**委会签订征用土地协议，约定同**司征用朗中街荒地6666平方米(折合10亩)，每亩19000元，合计19万元。4月1日，同**司向县土地局请示，称需征用朗中街荒地建一动物实验场。4月2日，新乡县**管理所向县土地局请示，同意同**司征用荒地6666平方米。5月23日，新乡**员会作出新计(94)19号文，同意同**司筹建动物实验场项目的立项。6月4日，被告县政府作出新政土(94)43号文，批复同意同**司征用朗公庙乡朗公庙中街非耕地6666平方米(折合10亩)，作为建动物实验场用地。1994年4月1日，朗**委会与同**司签订了关于征地资金运用的协议书。协议内容：玉**司在92年征用土地时，三方在丈量时失误，多出10亩地，双方协商，此地按每亩2万元计算，共计20万元。由于乡政府资金紧张，男士茶征地总面积每亩乡政府按1200元付给朗**委会。1997年8月11日，县土地局以新土字[97]114号文向被告县政府请示，称玉**司经批准征用朗公庙镇朗中街村耕地20亩，同**司经批准将征用的朗公庙镇朗中街村荒地20亩使用权变更为玉玺中心作为办公和动物实验场用地。玉玺中心与玉**司实为同一单位，共取得了国有土地使用权40亩。县土地局发现除盖房占用土地5亩外，其余土地闲置，按照《土地管理法》第十九条的规定，依法收回玉**司与玉玺中心35亩土地使用权并注销其土地使用证，对其利用的5亩土地重新核发土地使用证。关于此40亩土地，原告朗中街村第四、七村民小组及成员多次找有关机关反映，未果。2011年4月20日，原告朗中街村第四、七村民小组及成员向新乡市中级人民法院起诉要求撤销土地证，后撤诉，遂起诉要求确认被告县国土局、县政府征收土地行为违法。玉玺中心于2010年1月12日成立，性质为私营企业。2011年2月24日，朗**委会出具证明，称关于同**司1992年租用原新原路西、青龙路东头南侧40.46亩基本农田建厂，属朗中街村四、七集体土地。9月6日，该村委会又出具证明，称自1992年起由男士茶租用并每年支付租赁费，1998年后由中**司征用并代交农业税。

一审法院认为

原审法院认为，朗**委会出具证明称该40亩土地属朗中街村第四、七集体土地，故原告朗中街村第四、七村民小组及成员具备本案原告的诉讼主体资格。《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，本案所涉的征地行为从1992年11月开始至起诉未超过20年，被告县国土局没有证据能证明原告朗中街村第四、七村民小组及成员知道该40亩土地的征收行为，故原告朗中街村第四、七村民小组及成员起诉未超过起诉期限。《河南省实施办法》第二十八条规定：“国家建设用地的审批，按以下程序办理：(一)建设单位持经批准的建设项目选址批准文件，初步设计批准文件和总平面布置图或用地范围图，年度投资计划和建设项目用地计划等文件，向项目所在地的市、县(市、区)人民政府土地管理部门申请建设用地。(二)市、县(市、区)人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位和被征地单位及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，按本办法规定的审批权限，报县级以上人民政府批准。(三)建设用地的申请，经县级以上人民政府批准后，由项目所在地的市、县(市、区)人民政府发给建设用地批准书，土地管理部门根据建设进度，一次或者分期划拨建设用地。(四)建设项目竣工后，建设项目主管部门组织有关部门验收时，由市、县(市、区)人民政府土地管理部门核查实际用地(城市规划区内的建设项目，由城市规划行政主管部门会同土地管理部门核查实际用地)，经认可后依照有关规定，办理土地登记手续，核发国有土地使用证。在城市规划区内申请用地，建设单位或个人在取得建设用地规划许可证后，依照前款规定程序办理。建设用地的征拨工作，由市、县(市、区)人民政府土地管理部门统一组织进行。用地单位支付的土地补偿费、安置补助费及拆迁补偿费等，统一由市、县(市、区)人民政府土地管理部门与被征地单位结算，并对各项费用的使用进行监督”，本案中，用地单位同**司、玉**司未持建设项目选址批准文件、初步设计批准文件、总平面布置图或用地范围图、年度投资计划和建设项目用地计划等文件向二被告县国土局、县政府提出申请，二被告县国土局、县政府也未组织玉**司、同**司和原告朗中街第四、七村民小组及成员及有关单位商定征用土地的补偿、安置方案，被告县国土局也未核查实际用地的情况，致35亩土地荒芜，二被告县国土局、县政府所实施的土地征收行为，违反了以上程序规定。《河南省实施办法》第二十九条规定：“建设用地的审批权限：(一)征用、划拨耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府土地管理部门审查，报同级人民政府批准，并报省辖市、地区行政公署土地管理部门备案。……(三)征用、划拨耕地十亩以上，一千亩以下，其他土地二十亩以上、二千亩以下，由市人民政府、地区行政公署审查，报省人民政府批准”，本案中，被告县国土局1992年批复同意同**司征收10亩荒地、1993年批复同意玉**司征收20亩耕地的行为，并未经县政府、省政府的批准，被告县国土局的行为属超越职权。综上，二被告县国土局、县政府依新土字(1992)117号文、新土字(1993)1号文、新政土(94)43号文实施的土地征收行为违反了相关法律规定，依法不成立，故原告朗中街村第四、七村民小组及成员要求确认该土地征收行为违法，予以支持。关于被告县国土局辩称驳回原告朗中街村第四、七村民小组及成员起诉的意见，理由不充分，不予采纳。关于被告县政府辩称维持土地征收行为的意见，因理由不充分，也不予采纳。原审法院依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第(三)项之规定，判决：确认被告新乡县国土资源局、新乡县人民政府依据新土字(1992)117号文、新土字(1993)1号文、新政土(94)、43号文所实施的土地征收行为违法。案件受理费200元，被告县国土局、县政府各承担100元。

上诉人诉称

新乡县国土资源局上诉称：朗中街村委会无权确认土地的所有权及权属，原审仅凭村委会的证明就认定该争议地属于被上诉人所有，实属错误。本案应行政复议前置，被上诉人直接起诉不应支持。被上诉人的起诉超过法定期限，应当驳回起诉。请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。

新乡县人民政府上诉称：原审依据朗**委会出具的证明就认定争议地属被上诉人所有，实属明显错误。本案应行政复议前置，被上诉人直接起诉不应支持。被上诉人的起诉超过法定期限，应当驳回起诉。新乡县人民政府作出的文件适用法律、法规正确，符合法定程序，应当依法维持。请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉。

被上诉人辩称

被上诉人朗中街第四村民小组及成员、朗中街第七村民小组及成员辩称：被上诉人具有诉讼主体资格，本案不需经过行政复议前置，被上诉人的起诉没有超过诉讼时效。上诉人实施的土地征收行为违反了相关的法律规定，依法应当撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理，本院查明的事实与原审法院查明一致。

本院认为

本院认为：根据新乡**村委会出具的证明，本案所涉的40亩土地属该村第四、第七小组集体所有，故朗中街第四、第七村民小组及成员具备本案原告主体资格。本案所涉的征地行为分别发生在1992年、1993年和1994年，因没有证据证明朗中街第四、第七村民小组知道该征收行为，故朗中街第四、第七村民小组向人民法院提起诉讼，并未超过起诉期限。《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第七条规定：土地权利人认为行政机关作出的行政处罚、行政强制措施等行政行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案系朗中街第四、第七村民小组不服新乡县国土局及新乡县人民政府作出的土地征收行为不服，向人民法院提起诉讼，根据上述规定，原审法院予以受理并作出判决，符合该规定。新乡县国土资源局、新乡县人民政府依据新土字（1992）117号文、新土字（1993）1号文、新政土（94）43号文所实施的土地征收行为，违反《河南省土地管理法实施办法》的规定，原审判决确认违法，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由新乡**源局、新乡县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一二年五月十八日