庄**、永城市城关镇南关村四组诉永城市城关镇人民政府土地行政处理一案

审理经过

上诉人永城市城关镇南关村四组（以下简称南关村四组）、庄**因被上诉人永城市城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）土地行政处理一案，不服永城市人民法院2008年9月12日作出的（2008）永行初字第34号行政判决，于2009年1月12日上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，于2009年2月19日公开开庭审理了本案。上诉人南关村四组的委托代理人张*、上诉人庄**及委托代理人刘**，被上诉人的委托代理人吴**、李**，第三人刘树奇到庭参加诉讼。本案因当事人拟协商解决纠纷于2009年2月24日中止诉讼，协商不成于2009年4月16日恢复诉讼，现已审理终结。

上诉人诉称

2008年4月1日城关镇政府作出永镇文[2008]第13号“关于庄**与刘**土地权属争议一案的处理决定”，认定庄**与刘**争议的土地位于南关村四组，健康路北侧，庄**住宅东墙往东2.7米。争议地东半部分有刘**建造的房屋及院墙，以南约1.8米处是高永亮的住房。1978年12月，庄**购买南关村四组一块土地建造住宅。1991年7月4日，庄**与南关村四组签订书面合同，南关村四组以660元的价格将庄**住宅以东土地（东西长1.2米，南北长20.5米）卖给庄**，作为其出路使用。1997年，刘**以南关村四组将其土地证书所载土地卖给庄**侵犯了自己的合法权益为由，向永**民法院提起民事诉讼。永**法院作出[1997]永镇民初字第52号民事判决书，判决庄**堂屋东山以东，东西1.2米，南北20.5米归刘**使用。南关村四组不服该判决提出上诉，原商丘地区中级人民法院作出[1997]商民终字第484号民事裁定，撤销一审判决，发回原审法院重审。在二审审理期间，城关镇政府作出镇文[1997]14号决定，认为刘**的土地使用底册有涂改，庄**所持有土地使用证有改动，决定将刘、庄二人持有的土地证废除，所涉土地由城关镇政府重新确权。刘**不服该决定，向永**民法院提起行政诉讼。1997年8月25日，永**法院作出[1997]永行初字第10号行政判决书，判决撤销镇文[1997]14号处理决定，由镇政府重新作出具体行政行为。1997年8月27日原永城市土地管理局作出永土行决字[97]第18号行政处罚决定书，认为南关村四组于1991年7月4日未经批准，擅自将土地卖给庄**，违反有关法律规定，决定：（1）没收南关村四组非法所得660元，并处330元罚款；（2）双方签订合同无效，土地使用权收归集体。2005年4月11日，永城市国土资源局作出永国土资[2005]47号处罚决定书，认为刘**现建房面积（424平方米）超出1989年非农业建设用地清查登记表登记面积（379.5平方米）44.5平方米，决定对刘**处罚如下：限期拆除非法占用土地上的建筑物，退还非法占用的土地。刘**不服该处罚决定向永**民法院提起行政诉讼，永**法院于2006年1月23日作出（2006）永行初字第5号行政判决书，认为永城市国土资源局认定刘**违法占地，主要证据不足，判决撤销永城市国土资源局作出的行政处罚决定。

城关镇政府认为，1、庄**主张其应拥有争议土地权属缺少证据支持，不能成立。2、根据现场勘测情况及争议土地的利用状况，争议地北临城河不能通行，刘**在争议地上建造的房屋亦不影响庄**向南通行。故处理本案争议，应尊重历史，照顾现实，综合土地利用、当事人通行状况及公正、公平、合理、合法处理权属争议的原则，对涉案土地权属进行处理，即要维护双方当事人权益，又要符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施办法》第十二条第一款、第三款的规定，决定：一、双方争议的土地归南关村四组农民集体所有；刘**建筑物所占争议地部分，使用权归刘**；刘**占地以外的部分维持利用现状，任何单位和个人未经法定程序批准，不能擅自利用。二、争议地南边界（即刘**建筑物南墙）往南、高**建筑物以北约1.8米的土地，任何单位或个人未经法定程序批准，不得建造房屋或设置其他障碍物、栽置附属物影响庄**向东、向南的通行权。

庄**、南关村四组不服该决定，向永城市人民政府申请行政复议。2008年5月19日永城市人民政府作出永政复决[2008]7号行政复议决定，维持了上述土地处理决定。庄**、南关村四组不服该复议决定，于2008年8月4日向永**民法院提起行政诉讼。

本院查明

一审法院经审理查明的事实与城关镇政府认定事实一致。

一审法院认为，南关村四组、庄**均是城关镇政府作出具体行政行为的当事人，故具有原告诉讼主体资格。城关镇政府根据尊重历史、照顾现实的原则处理争议土地并不违反法律规定，作出的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持永城市城关镇人民政府2008年4月1日作出的永镇文[2008]第13号“关于庄**与刘**土地权属争议一案的处理决定”。案件受理费50元，由原告庄**负担。

庄**、南关村四组不服一审判决，上诉称，1、争议土地为公用出路，任何个人不得占有使用。1985年南关村四组进行民房规划，在庄**与刘**之间规划一条宽3米的公用通道。并在该路以东给刘**规划379.5㎡的土地供其建房使用。现刘**占用了3米规划路，建房面积达424㎡，超出规划面积44.5㎡。2、1991年7月4日，城关镇政府为庄**颁发了编号为451的土地使用证，明确了庄**东侧是3米宽的公用出路，土地所有权归集体所有。1990年5月18日城关镇政府为刘**颁发了土地使用证，将南关村四组规划的3米公用出路划归刘**使用。在二证没有被撤销的情况下，被上诉人于2008年4月1日作出确权决定；后又于2008年7月28日撤销二证，程序颠倒。3、争议地南侧高永亮建筑物以北有1.5米使用权归高永亮，城关镇政府将高永亮1.5米土地使用权确认为通道，显属违法。从实际现状看，庄**仅有30公分出路，无法正常通行。被诉处理决定认定事实错误，程序违法，一审法院予以维持不当。请求二审法院撤销一审判决及被诉处理决定。

被上诉人辩称，被诉处理决定认定事实清楚，证据充分，一审法院判决维持正确。上诉人主张的通行问题可以通过民事诉讼解决，其上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

第三人刘**庭审中陈述，庄**的土地使用证违法，所谓3米出路只在南半截存在，庄**与刘**之间（北半截）不存在3米出路的问题。刘**现在的房屋是根据自己的土地使用证确定的土地使用范围于1998年翻建成的，没有占用庄**的出路。庄**与高家发生纠纷高家才设置障碍不让其通行，高永亮房后的1.5米不在高家土地使用证内。一审法院判决认定事实清楚，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

一审判决所列证据均已随案移送本院。二审中庄**提供争议现场现状照片5张，证明城关镇政府确定由其作为出路使用的高家房后1.5米，使用权属于高家，庄**现在没有出路。

根据庭审质证及当事人对无争议事实的陈述，二审审理查明的事实与一审相同。另查明，1、1990年5月18日，城关镇政府为刘**颁发了永政土第4044号集体土地使用证，该证注明西邻庄**。1991年7月4日，城关镇政府为庄**颁发了编号为451号的国有土地使用证，注明庄**东邻出路。2008年7月28日城关镇政府作出永镇文[2008]第21号“关于注销庄**、刘**土地使用证的处理决定”，注销了上述两证。2、1997年庄**与刘**因土地使用权发生纠纷，经有关部门处理未果。1998年刘**房屋翻建成现状，此后庄**利用高家房后1.8米通行。现*家在其房后1.5米范围内砌散水坡，庄**出路仅剩30公分。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《河南省实施办法》第十二条规定，未经登记发证的土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。已经依法登记发证确认土地所有权、使用权后，又发生民事侵权行为的，当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼。庄继*、南关村四组因主张庄继*与刘**之间有一条3米宽的规划路，与刘**发生争议。庄继*、刘**虽持有城关镇政府颁发的集体土地使用证，但两证均不是具有法定职权的永城市人民政府所发，不属上述已经依法登记发证确认土地使用权的情形，故城关镇政府对上述土地使用权争议有权进行处理。

庄**、南关村四组与刘**之间的土地使用权争议始于1997年，其间永城市人民政府、城关镇政府、永城市国土资源局、法院等部门均进行过相关处理，但都没能彻底解决庄**的出路问题。城关镇政府本着尊重历史，面对现实，综合土地利用、当事人通行状况及公正、公平、合理、合法的原则，对本案土地使用权争议进行处理并无不当。但是城关镇政府确权时，对庄**、刘**均持有其颁发的土地使用证、且两证登记的土地使用权存在矛盾之处这一事实没有查清，致使其确权内容与上述两证相矛盾，存在效力冲突的问题。另外，城关镇政府没有查清确定由庄**作为出路使用的土地是否涉及案外人利益，致使确权后庄**出路问题仍然得不到解决。

综上，一审法院判决维持被诉确权决定认定事实不清，上诉人所提部分上诉理由成立，对其要求撤销一审判决及被诉处理决定的上诉请求应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销永城市人民法院（2008）永行初字第34号行政判决；

二、撤销永城市城关镇人民政府永镇文[2008]第13号“关于庄**与刘**土地权属争议一案的处理决定”；

三、由永城市城关镇人民政府对本案土地使用权争议重新进行处理。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人永城市城关镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○○九年四月二十四日