南阳市**有限公司与南阳市国土资源局为履行法定职责纠纷一案一审行政判决书

审理经过

原告南阳市**有限公司与被告南阳市国土资源局为履行法定职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2012年4月19日公开开庭审理了本案。原告南阳市**有限公司的委托代理人陈**、李**，被告南阳市国土资源局的委托代理人户峰雪、马元*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告南阳市**有限公司主张于1996年至2012年间向被告南阳市国土资源局数次提出要求办理南阳**览区四号岛（以下简称月亮岛）用地手续和《国有土地使用权证》的申请。被告南阳市国土资源局在原告起诉之前对上述申请事项未作出处理和答复。

原告诉称

原告诉称：月亮岛位于南阳市中心城区仲*大桥下游约150米处，水上面积约63.1亩。1995年，南阳市人民政府根据白河游览区已基本形成，唯有月亮岛地区杂草从生、沙丘遍布、淤泥没膝，既影响行洪又未形成景观的现状，召集市建委、文化局、规划局、水利局、水利设计院和白河**公室等职能部门的负责同志和专家对该处的整治工作进行了认真的研究，要求南阳**发公司投资对月亮岛进行开发建设。1995年5月8日，南阳市人民政府作出宛政纪[1995]29号文，同年5月15日南阳市河道处以宛河道字[1995]11号文，对该岛的开发建设提出了具体要求。据此，南阳**发公司按照市政府和水利部门规划设计要求，在白河300多亩滩涂上清理淤泥，铲除沙丘，砌石固岛、打造景观，并建成直通白河大道污水管道的河底加压排污设施、铺设河底电缆、通讯电缆和供水管道等。之后，南阳**发公司在月亮岛上建房、造景、绿化，现己办理《房屋所有权证》的建筑2l栋，共计2856.83平方米。截止2011年，原告法定代表人已对该岛开发建设投资2000万元，该岛也成为南阳市白河游览区的亮丽景点。建岛至今，原告法定代表人已多次向被告提出申请办理《国有土地使用权证》，并按照南阳市人民政府宛政纪[2007]10号文第七条要求作好了前期准备和全岛的勘测定界工作，但至今未能办理该证。根据国土资源部《建设用地审查报批管理办法》、国土资源部办公厅国土资厅函[2004]28l号“开发国有海涂、滩涂的单位和个人应依法取得国有土地使用权”和《河南省实施办法》第三十六条第二款规定，月亮岛经南阳市人民政府、南阳**理处规划批准围建，符合《国家建设征用土地条例》第三十一条“使用河滩地，还必须经水利、水产和交通部门批准”的规定，并有经南阳市水利建筑勘测设计院出具的勘测定界图。月亮岛只占用国有未利用土地，符合规划、界址清楚、面积准确，被告理应为月亮岛办理《国有土地使用权证》却一直拖延履行职责，己属行政不作为。请求人民法院判令被告为月亮岛(南阳市人民政府命名为四号岛)补办建设用地批文；判令被告为月亮岛办理《国有土地使用权证》；由被告承担诉讼费用。

被告辩称

被告南阳市国土资源局答辩称：1、南阳**发公司或南阳市**有限公司未向被告提出过建设用地预审申请。根据相关规定，国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行审查。建设用地单位应当向国土资源部门提出预审申请，同时应当提交相关材料。国土资源管理部门就建设项目是否符合土地利用总体规划等方面依法进行预审查。但原告从来没有向被告提出过建设用地预审申请，更未提交预审的相关材料。2、用地审批不是国土资源管理部门的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，经批准的建设项目用地由有批准权限的人民政府审批。国土资源部门没有批准用地的法定职权。原告请求人民法院“判令被告为月亮岛补办建设用地批文”显然不可能得到支持。3、原告未依法向被告提出过土地登记审请。4、核发土地权利证书不是国土资源管理部门的法定职权。5、就原告向人民法院提供的有关证据材料来看，原告不具备建设用地申请及土地登记的条件。南阳**发公司、南阳市**有限公司不是同一民事主体。南阳**发公司、南阳市**有限公司只能有偿使用国有出让土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，月亮岛的建设项目不属于使用国有划拨土地的建设项目，只能使用有偿出让的国有土地。即便建设项目符合土地利用的总体规划，在南阳**发公司、南阳市**有限公司没有与政府签订国有土地使用权出让合同的情况下，是不能取得《国有土地使用权证》的。需要说明的是，国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]28l号)不能成为南阳**发公司或南阳市**有限公司直按取得国有土地使用权的理由。6、月亮岛上的建设项目不符合土地利用总体规划。综上，被告请求人民法院依法驳回原告的起诉。

原告为支持其诉讼请求，提交如下证据：1、国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》(国土资厅函[2004]28l号)；2、宛政纪[1995]29号《关于白河游览区四号岛（月亮岛）开发建设问题的会议纪要》；3、宛河道字[1995]11号《南阳市河道处关于对南阳**发公司开发月亮岛规划的要求》；4、宛政纪[2007]10号《关于太阳城商务广场建设等有关问题的会议纪要》；5、月亮岛上建筑物《房屋所有权证》；6、月亮岛界址点图；7、关于注册成立南阳市**有限公司的说明；8、南阳市**有限公司营业执照；9原南阳**发公司演变情况说明；10、南阳市**责任公司对南阳市**有限公司的授权。11、南阳市**有限公司宛月发字[2012]1号《关于补办建设用地批文的申请》及情况说明。

被告提交证据：南阳市城市规划图（2006-2020年），用以证明月亮岛已被规划为林地，不属于建设用地。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告提交的11项证据的真实性予以确认；对被告提交的证据真实性予以确认。

本院查明

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原南阳**发公司按照南阳市人民政府1995年5月8日作出的宛政纪[1995]29号《关于白河游览区四号岛(月亮岛)开发建设问题的会议纪要》的要求，对位于南阳市中心城区仲*大桥下游约150米处、水上面积约63.1亩的月亮岛进行开发建设。1995年，原南阳**发公司向南阳**理处提交《关于呈报开发四号岛可行性研究报告》，同年5月15日，南阳**理处作出宛河道字[1995]11号《关于对南阳**发公司开发四号岛规划的要求》。原南阳**发公司在月亮岛上修建建筑2l栋，均办理了《房屋所有权证》。2003年，原南阳**发公司向南阳市人民政府提交《关于恳请办理月亮岛用地手续的请示报告》（宛房开字[2003]09号），该报告上有时任南阳市人民政府市长何**的批示“请海*同志协调一下，提出意见。”2007年3月，南阳市人民政府宛政纪[2007]10号《关于太阳城商务广场建设等有关问题的会议纪要》指出：“七、关于月亮岛征地手续问题。建设单位要抓紧时间完善备齐有关资料，向市国土、水利等主管部门汇报，市国土部门要按照国家关于滩涂开发的有关规定，同时借鉴外地经验，提出处理意见。”另查明，2004年，原南阳**发公司经过清算核资，由出资人师恒建将资产投入南阳市**责任公司。2010年4月，师恒建出资成立南阳市**有限公司。2012年，南阳市**责任公司授权南阳市**有限公司处理月亮岛土地用地手续的一切事务。

本院认为

本院认为：（一）本案双方当事人诉讼主体适格。原南阳**发公司演变为南阳市**责任公司，南阳市**责任公司授权原告南阳市**有限公司全权处理月亮岛土地事务。原告南阳市**有限公司享有本案原告诉讼主体资格。《河南省实施办法》第四条规定：“省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。省辖市、县（市、区）人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”第七条第四款规定：“土地登记发证的具体工作，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。”国土资源部《土地登记办法》第三条规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”故南阳市国土资源局就原告南阳市**有限公司申请办理月亮岛建设用地批文和《国有土地使用权证》之事项拥有法定行政管理职权，是本案适格的被告。（二）原南阳**发公司在月亮岛开发使用问题上存在信赖利益。南阳市人民政府1995年5月8日作出的宛政纪[1995]29号《关于白河游览区四号岛(月亮岛)开发建设问题的会议纪要》同意原南阳**发公司对月亮岛按规划要求进行开发建设，对月亮岛的开发建设提出了明确要求。南阳市人民政府宛政纪[2007]10号《关于太阳城商务广场建设等有关问题的会议纪要》指出：“七、关于月亮岛征地手续问题。建设单位要抓紧时间完善备齐有关资料，向市国土、水利等主管部门汇报，市国土部门要按照国家关于滩涂开发的有关规定，同时借鉴外地经验，提出处理意见。”原南阳**发公司基于对政府行为的信赖而开发建设月亮岛，并得到相关南阳市人民政府政府办公会议纪要的确认，原南阳**发公司在月亮岛开发使用问题上存在信赖利益。（三）被告南阳市国土资源局怠于履行职责。本案被告南阳市国土资源局在为月亮岛办理建设用地批文和《国有土地使用权证》问题上享有专属的行政管理职权，对上述事项拥有审查和判断的裁量余地。但是被告南阳市国土资源局怠于行使职权，并未对原告宛月发字[2012]1号《关于补办建设用地批文的申请》作出处理。综上所述，本案经合议庭评议并报请本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告**资源局于本判决生效后60日内就原告南阳市**有限公司申请办理月亮岛建设用地批文和《国有土地使用权证》之事项作出书面答复，并说明理由；

二、驳回原告其他诉讼请求。

本案诉讼费50元，由被告南阳市国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。

裁判日期

二?一二年十二月十二日