李**、李**、李**与邓州市人民政府、王*、王?为土地行政处理纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人李**、李**、李**与被上诉人邓州市人民政府、王*、王?为土地行政处理纠纷一案，不服淅川县人民法院作出的（2012）淅行初字第88号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年12月4日公开开庭审理了本案。上诉人李**、李**（上诉人李**委托李**、李**为诉讼代理人），被上诉人邓州市人民政府的委托代理人全立锋，被上诉人王*及王*、王?的委托代理人张*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

淅川县人民法院一审查明：一审原告与一审第三人争议之地位于邓州**事处江李巷西侧，东西长16.85米，自北边过道向南，南北宽20米，面积为337平方米，后经重新丈量面积为364.77平方米。此争议之地解放前系唐**的宅基。之后，姚**在此宅基上建房屋17间。1942年姚**将该宅基东部南屋3间、北屋3间卖给了一审原告之祖父王**，将该宅西部堂屋3间（西东）、南屋3间、北屋3间卖给了居民秦**，另有2间房屋卖给了徐**。1956年原邓县工会拟在姚**原住宅基地及西边唐**宅基上建球场，一审原告家人便搬迁到其他地方居住。致使一审原告家的宅基地成为空闲地。1957年秦**南屋3间卖给了一审第三人之祖父李**，李**和其儿子李**在一审原告家人搬走后遗留的空地上建一个灶伙，并修建了院墙。1978年一审原告之父王**向一审第三人之父李**开始索要宅基地，1981年一审原告之父推倒一审第三人家的院墙，一审第三人之父将一审原告之父诉至法院，经过法院一审、二审，最终二家达成调解协议：“王、李**宅基地维持现状，扒坏的院墙不再修复”。1982年一审原告之父王**又将邓县文化馆诉至法院，经法院调解，双方达成如下协议：（1）文化馆若用王**的地方，在三个月内给王**按政策解决地基。（2）文化馆不用王的地方（给文化局汇报后），声明原王**和李**打官司，文化馆出具的证言无效。文化馆至今未使用该宗地。1984年一审第三人之父又在双方争议的宅基上续建平房3间，1984年5月9日，原邓**执行庭责令一审第三人之父停止建房，一审第三人之父李**在执行笔录上签字同意。1985年第一次全国城镇房屋普查确认一审第三人之父李**的产权为：建筑面积34.68平方米和建筑面积46.04平方米二处。2001年11月22日一审原告向邓州市人民政府递交了《土地使用权争议申请书》要求对一审第三人使用的宅基进行确权。2004年11月10日邓州市人民政府将该宗土地分为三份，为一审第三人颁发了邓**[2004]第028413号、028412号、028411号国有土地使用证。一审原告于2006年9月向邓州市人民法院提起行政诉讼，2006年11月16日邓州市人民法院作出判决，撤销了邓州市人民政府给一审第三人颁发的上述国有土地使用证。2007年1月12日一审原告再次向邓州市人民政府提出确权申请。2008年11月26日邓州市人民政府作出邓*土决[2008]5号《土地权属争议案件处理决定书》，决定：一、争议土地属国家所有。二、争议的377平方米土地使用权归被申请人（一审第三人）所有。一审原告不服，向南阳市人民政府申请复议，南阳市人民政府维持了邓*土决[2008]5号《土地权属争议案件处理决定书》，一审原告仍不服，向南阳**民法院提起行政诉讼，南阳**民法院受理该案后，指定新野县人民法院管辖。新野县人民法院经审理后，于2010年1月21日作出（2010）新行初字第002号行政判决书，判决：“驳回一审原告王*、王?的诉讼请求。一审原告王*、王**上诉于南阳**民法院，南阳**民法院于2010年4月12日作出（2010）南行终字第19号行政判决书：“一、撤销新野县人民法院（2010）新行初字第002号行政判决书；二、撤销邓州市人民政府2008年11月26日作出的邓*土决[2008]5号《土地权属争议案件处理决定》；三、限邓州市人民政府于收到本判决60日内重新作出具体行政行为。”2011年9月27日，邓州市人民政府经过重新调查取证对一审原告及一审第三人的土地争议作出了邓*土决[2011]6号土地处理决定书，重新确定争议土地面积为364.77平方米，并决定如下：一、争议土地属国家所有；二、争议土地由被申请人（即本案一审第三人）使用。一审原告不服该处理决定，向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府于2012年4月16日作出（2011）豫政复决第896-897号行政复议决定书，维持了邓州市人民政府邓*土决[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》。

一审法院认为

淅川县人民法院认为：邓州市人民政府是其辖区内土地管理的法定机关，依法享有对其辖区内的土地进行登记确权的法定职责。一、在认定争议土地的所有权上，根据法律规定：“城市市区的土地属于国家所有”。本案一审原告与一审第三人争议的土地位于邓州市市区，且无相关集体经济组织对上述争议土地的所有权提出异议，故邓州市人民政府将该幅争议土地确定为国家所有合法有据，本院依法予以支持。二、在一审原告与一审第三人争议土地使用权上，被告基于两个事实和理由将该幅争议土地使用权确定给一审第三人使用。一是一审原告家1956年将自己房屋拆除搬出后即丧失了该幅土地所有权，二是一审第三人自一审原告家搬出后在形成的空宅地上建房管理使用至今。但被告据此确定土地使用权归一审第三人李**、李**、李**使用不符合法律有关规定。理由是：1956年一审原告家搬出该宅地是基于政府要使用该土地的要求，并不是一审原告家自动放弃该宅基地，也没有证据能够证实一审原告家搬出时得到了政府的补偿安置。一审原告家搬出该宅地后，事实上等于把宅地交由政府管理使用。由于政府和有关部门没有按规定用途及时管理使用，致使该幅土地长期闲置，并最终导致一审原告家与一审第三人家之间因该土地使用权纠纷不断。另外，在土地的占用面积上，根据证据材料可以看出，一审原告与一审第三人之间争议地为364.77平方米（第一次处理决定认定面积为337平方米）。根据南阳**民法院生效的判决书中“争议土地北半部建有房屋，南半部没有房屋”、原南阳地区中级人民法院（82）法民二字第368号民事调解书、原邓**法民字第72号调解书及原**民法院1984年5月9日的执行笔录可以确认该争议土地一审第三人只占有部分而非全部。其他争议土地一直因一审原告家与一审第三人家不断争议及诉讼闲置至今。故被告邓州市人民政府确认该争议土地364.77平方米全部为一审第三人一直实际占有使用明显与事实不符。根据法律规定，被告邓州市人民政府有权将一审第三人一直实际占有使用的部分土地确定为一审第三人继续占有使用，但其将一审第三人相临的长期闲置的国有土地全部确定给一审第三人使用，显然事实不清，证据不足，缺乏法律根据。三、在适用法律上，该幅争议土地原为一审原告家腾出交给政府由原邓**会在此建球场院使用，但该土地最后一直未按规定用途使用，处理这样的土地所有权和使用权争议，我国《确定土地所有权和使用权的若干规定》中对“未按规定用途使用的国有土地”有专门的处理条款。而被告不适用该规定却适用了该法第二十九条的规定，故其适用法律错误。综上所述，被告邓州市人民政府在为一审原告王*、王?，一审第三人李**、李**、李**办理土地使用争议处理决定时，所依据的事实不清，证据不足，适用法律错误，其行为依法应予撤销。另外，一审原告要求本院“依法确认争议土地使用权归其所有”，但本院认为该诉讼请求不是本案行政诉讼的受案范围，故其诉讼请求本院不予支持，一审原告可另行申请有关机关依法解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1、2目及《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决：一、撤销邓州市人民政府邓*土决[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》。二、邓州市人民政府在本判决生效后60日内对一审原告及一审第三人的土地争议重新作出处理。案件诉讼费50元，由邓州市人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人李**、李**、李**不服一审法院判决，上诉称：1、三上诉人的祖父李**自1957年便购买了争议土地上的房屋，并在此居住。上诉人一家数代人居住长达半个世纪，迄今老房和树木都在，上诉人一家己实际取得了该宅基地的土地使用权。1981年，王**(王*、王**)将上诉人家院墙推倒，上诉人父亲李**将王**诉至原邓县人民法院。原邓县人民法院（81）法民字第100号民事判决书记载：“本院认为李、王所争执的宅基地使用权早己转移，同时利民铁工厂已付给王搬迁费，并无争议。李**买了房屋，修了院墙，所占用地皮与王毫无关系，王推倒李的院墙实属不当。”这己明确争议土地归上诉人家使用。1985年，全国城镇房屋普查时，此处宅基只有我们一户房屋，城关镇政府档案有我们家所住房屋、土地面积登记。1988年上诉人一家居住的房屋经城关镇政府审核、原邓县人民政府土地部门进行了登记审批。1989年邓州**办公室正式批准上诉人家继续使用该处国有土地。2、一审原告所称争议之地源于1942年其祖父王**从姚**处购买的南屋二间，北屋三间，但在多次听证和庭审活动中，并没有提供任何有效证据予以证明。一审原告声称在1981年原邓县人民法院调查笔录中有显示，但原邓县人民法院在判决书中却已明确争议土地归上诉人一家使用，且在土地确权进行的现场指界过程中，一审原告指出上诉人一家现使用宅基不包含所谓北屋三间土地（现使用人为刘祖和），又不能确认所谓南三间房屋宅基的具体位置，也无法证明占地面积为多少，所指认的土地一部分应为张家坑流水沟，更加说明原告对自己的土地权属都无法确定，侵权理由显然无法成立。3、1956年原**工会要在姚**宅基上建球场院，一审原告家得到补偿安置搬迁后，即丧失土地的所有权。后又历经土地私有制向土地公有制的转变。1978年至今22年间，一审原告从未对该土地进行过管理和使用，现对该土地提出使用权请求无法成立。1956年原**工会在使用该土地时，是否进行过拆迁补偿，一审原告无法证实。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条规定，即使是原**工会没有使用该土地使用权，该土地使用权也应归国家所有使用，而不是返还原个人使用。上诉人一家是在土地公有制之前1957年便通过购买使用该土地至今，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条、第二十九条的规定，上诉人一家才是该国有土地的合法使用者。淅川县人民法院一审未查明事实真相。综上，请求二审法院依法维持邓州市人民政府作出的邓**[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》，撤销淅川县人民法院（2012）淅行初字第88号行政判决，保护上诉人的合法土地使用权。

被上诉人辩称

被上诉人王*、王**辩称：1、关于争议土地的历史。1956年，因原邓县县工会建球场需要，被上诉人全家搬迁到其他地方居住。1957年秦**将自己的南屋3间卖给了上诉人的祖父李**。因原邓县县工会和原邓县文化馆没有占用争议之地，致争议之地成为空闲地。后上诉人的祖父李**、父亲李**在购得的3间房屋东侧的争议土地上建了一间灶火，之后又圈了院墙。1980年前后，被上诉人父亲王**见该地闲置没被征用，便以信访方式向原邓县文化馆索要老宅地，在无果之后，遂将上诉人家圈围的院墙推倒，自此被上诉人与上诉人之间形成纠纷。就院墙是否应该修复官司一直打到原南阳**民法院，在原南阳**民法院法官主持调解下达成协议【南阳**民法院（82）法民二字第368号民事调解书】“1、扒坏的院墙不再修复；2、争执的宅基地维持现状。”1984年，上诉人的父亲李**在没有办理任何审批手续、也未征得被上诉人同意的前提下，又擅自在争议之地动工建设3间平房，被上诉人父亲发现后即到原邓县人民法院反映，原邓县人民法院执行局的工作人员遂责令李**立即停工，后制作了执行笔录。后来，被上诉人又将三间违章平房推倒，恢复了争议土地的原状。3、争议之地不是上诉人的祖居之地。该处宅基地是被上诉人祖父王**在解放前从姚**的手中购买；上诉人的祖父于1957年从秦**手中购得的3间南屋及地皮，在争议之地西边，不在争议之地的范围；争议之地自1956年闲置后，上诉人的祖父虽然在紧邻其3间房屋东侧建了一间灶火，但灶火所占范围很小；后来虽然又圈了院墙，但院墙已由被上诉人的父亲王**推倒，法院也确认了被上诉人家维权的法律事实。1984年上诉人的父亲李**虽在争议之地北半部建了三间平房，但由于该房系违章建筑，同时又违反了法院（82）法民二字第368号民事调解书的内容，已被原邓县人民法院责令停工。4、争议之地的使用权没有发生合法转移。争议土地的使用权于1956年前归被上诉人所有。被上诉人搬出争议之地是基于政府要使用该宗土地的要求，并不是被上诉人家自动放弃该宅基地，同时被上诉人家搬出该宅地后并没有得到政府的补偿安置；被上诉人腾出争议之地后，政府既没有使用，又没有妥善管理，导致争议之地部分被上诉人非法占用。上诉人使用部分争议之地没有合法依据。上诉人于1984年在争议之地北半部所建的三间平房系违章建筑。5、1985年房屋普查登记表记载的部分内容不真实。该份普查表上登记了违章建设的房屋，不能作为确认争议之地的使用权的依据。6、被诉《处理决定书》适用法律错误。自1981年以来，被上诉人与上诉人两家就争议之地的使用权归属问题一直争议不断，以至发展到多次找行政机关和司法部门寻求解决，由此导致该地长期闲置。《确定土地所有权和使用权的若干规定》中对“未按规定用途使用的国有土地”有专门的处理条款。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。为此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

被上诉人邓州市人民政府答辩称：1956年一审原告迁走是按照政府的要求，当时一审原告就应当主张自己的权利，而且当时政府已经给予了补偿。2、本案争议土地中有大约180平方米确权给三上诉人使用是基于其填充张家坑流水沟的事实。3、一审法院认为邓**[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》适用法律错误不当，邓州市人民政府在作出该处理决定时不存在错误适用法律的问题。

本院查明

本院二审查明的事实与一审查明的事实相一致。

本院认为

本院认为：被上诉人邓州市人民政府在作出邓*土决[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》认定事实不清、主要证据不足。（一）基于公平公正原则的要求，邓州市人民政府应当对1956年原邓县县工会要建球场的相关清况进行调查核实，查清被上诉人王*、王**究竟是否得到过相应的补偿；邓州市人民文化馆（或原邓县工会）亦应参加土地确权行政调查程序。邓州市人民政府不宜简单认定被上诉人“王*、王**于1956年自行拆除房屋搬出后，即丧失土地的所有权”。（二）邓*土决[2011]6号土地处理决定书确定本案争议土地面积为364.77平方米，在三上诉人与被上诉人王*、王**对争议土地存在多年纠纷的情况下，邓州市人民政府应对本案争议土地权属登记演变情况进行调查。争议土地何时由农村宅基地演变为城市国有土地，争议土地上曾经存在的房屋权属、面积、位置等涉及确权依据的历史问题，邓州市人民政府并未在邓*土决[2011]6号《土地权属争议案件处理决定书》予以查明。综上所述，一审法院裁判结果适当，应予维持，三上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉人李**、李**、李**的上诉，维持淅川县人民法院（2012）淅行初字第88号行政判决。

本案二审诉讼费50元，由上诉人李**、李**、李**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一二年十二月十四日