原告江苏正**有限公司镇平分公司诉被告镇平县国土资源局为不服土地出让一案一审行政判决书

审理经过

原告江苏正**有限公司镇平分公司诉被告镇平县国土资源局为不服土地出让一案，于2013年1月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年2月1日公开开庭进行了审理。原告江苏正**有限公司镇平分公司的委托代理人张**，被告镇平县国土资源局的委托代理人张**、张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告江苏正**有限公司镇平分公司诉称，2006年6月14日被告镇平县国土资源局发布（2006）005号土地使用权桂牌出让公告，经过法定程序，原告于2006年6月27日正式摘牌，并与被告签订了《成交确认书》，以5353万元受让取得健康路北段西侧177644.51m2的土地使用权。根据法律规定，被告应在2006年6月14日公告前提出出让土地的规划条件，但被告却违法在2006－006号《国有土地使用权出让合同》签订后很长时间后把2006年6月26日《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规范标准，致使原告的合法权益受到严重损害，故请求人民法院依法确认被告镇平县国土资源局于2006年6月26日提出《镇平县城北新区四号国有土地规划要点》作为城市规划标准的行为违法。

原告向法庭提交如下证据：1、2006年6月14日被告镇平县国土资源局发布镇平县国有土地使用权挂牌出让公告，用以证实被告镇平县国土资源局以挂牌方式整体出让健康路北段西侧国有土地使用权；2、成交确认书，用以证实2006年6月28日出让人镇平县国土资源局与竞得人江苏正泰**镇平分公司签订成交确认书，竞得人以5353万元摘牌；3、2006-006号国有土地使用权出让合同及附平面图四张，用以证实原、被告于2006年6月28日签订合同，合同主要内容显示原告以5353万元受让取得健康路北段西侧177644.51m2国有土地使用权，土地使用年限40年，用途为商业，第11条规定受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物应符合下列要求：按城市规划标准执行……；4、2006年6月26日《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，用以证实该要点客观存在；5、2012年4月21日镇平县玉都街道办事处碾坊**员会出具证明，用以证实原告受让的位于工业园路西侧的土地，因村里未及时将补偿款兑付给村民，致使村民乱建房屋无法制止，其次位于县法院西侧的土地，因栽种的树木已成型，赔付数额意见不一致使补偿未到位。上述原因造成原告无法及时开工建设；5、2012年4月22日镇平县玉都街道办事处大刘营村民委会员出具证明，用以证实原告受让的位于207国道东杏山大道南侧宗地因土地补偿问题村民与村委意见不一，直至2010年10月才协商一致，并将土地补偿款全额支付给相关村民，但该地面上的附属物，至今仍未清理完毕，这些原因导致原告开发项目不能如期工开建设。

被告辩称

被告镇平县国土资源局辩称，规划设计要点是镇平县城建部门出具的，被告采用并作为《国有土地使用权出让合同》的条款并不违法，并且原告亦在合同上签字确认；其次该规划设计要点只是《国有土地使用权出让合同》的一个条款，不具有可诉性；再次该规划设计要点是2006年6月26日出具的，原告现在起诉已超过诉讼期限。请求人民法院依法驳回原告江苏正**有限公司镇平分公司的起诉。

被告在法定期限内向法庭提交如下证据：1、镇平县人民政府关于处置鑫泰商贸市场国有土地使用权的批复，用以证实同意镇平县国土资源局将位于杏山大道南侧207国道东侧，面积为34.107亩的鑫泰商贸市场土地使用权面向社会公开挂牌出让；2、2006年6月14日被告镇平县国土资源局发布镇平县国有土地使用权挂牌出让公告，内容同原告提供证据1；3、2006年6月16日镇平县国土资源局出具关于出让编号为2006-005号宗地的国有土地使用权的补充规定，用以证实重新调整出让面积后，保证金调整为5353万元；4、2006年6月16日江苏正泰**镇平分公司提出竞买申请书，用以证实原告提出竞买申请；5、2006年6月27日镇平县国土资源局出具挂牌（竞买）资格确认书，用以证实确认江苏正泰**镇平分公司具备竞买资格；6、2006年6月28日镇平县国土资源局出具国有土地使用权挂牌出让须知，用以证实竞买注意事项；7、2006年5月25日“关于杏山大道等三条道路规划设计说明”，用以证实杏山大道、健康路北段、站前路三条路宽度。8、2006年6月28日的成交确认书，内容同原告提供证据2；9、2006年6月28日被告镇平县国土资源局出具的关于健康路北段两侧宗地挂牌出让结果的公告，用以证实江苏正泰**镇平分公司以5353万元竞买成功；10、2006年6月28日的《公证书》，用以证实该揭牌活动日揭牌结果真实合法有效。11、2006-006号《国有土地使用权出让合同》及附件（含平面图一张）、《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，内容同原告提供的证据3、4。

上述证据经庭审质，本院对证据效力作如下认定：

本院认为

原告提交的1、2、3、4项证据，被告对证据的真实性无异议，故本院对证据的真实性予以采信。原告提交的5、6项证据，被告有异议，但该证据符合客观事实，且被告无证据证实其异议，故对该证据的真实性予以采信；对被告提供的证据，原告对证据的真实性均无异议，仅对《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》是2006-006号《国有土地使用权出让合同》的附件提异议。故本院对上述证据的真实性予以采信，对原告所提异议，本院认为，因原、被告双方持有的合同内容一致，但附件均不相同，且合同主文无附件的目录，无法查证，故本院对被告提供合同的附件不予采信。

经法庭调查，依据法庭采信的证据及双方当事人合理一致的陈述，本院确认以下案件事实：

经镇平县人民政府批准，并对杏山大道、健康路北侧、站前路等三条路宽度进行确认后，2006年6月14日被告**资源局发布2006-005号镇平县国有土地使用权挂牌出让公告，挂牌出让镇平县鑫泰商贸市场国有土地使用权，该宗地位于健康路北侧西侧，面积为88306.6m2，竞买保证金2670万元整。2006年6月16日，被告**资源局出具关于出让编号为2006-005号宗地国有土地使用权的补充规定，调整出让土地使用权面积为177644.51m2，竞买保证金调整为5353万元。2006年6月16日，原告江苏正泰**镇平分公司提出竞买申请书，2006年6月27早日被告**资源局出具挂牌竞买资格确认书，确定原告江苏正泰**镇平分公司具备竞买资格。2006年6月28日原告江苏正泰**镇平分公司作为竞得人与作为受让人的被告**资源局签订成交确认书，确认原告以5353万元竞得该宗土地使用权，该过程经镇平县公证处现场予以公证，并出具公证书，同日原告江苏正泰**镇平分公司与被告**资源局签订2006-006号《国有土地使用权出让合同》，原告江苏正泰**镇平分公司以5353万元受让取得健康路北段西侧177644.51m2的国有土地使用权，土地范围包括编号为2006-005A宗地即原2006-005公告宗地（面积88306.6m2），四至为：东至空地，南至杏山大道，西至空地，北至火车站；编号为2006-005B号宗地，面积56115.363m2，四至为：东至空地，南至杏山大道，西至空地，北至空地；编号号2006-005C号宗地，面积为10483.349m2，四至为：东至村庄，南至杏山大道，西至村民庄，北至饮料厂；编号号2006-005D号宗地，面积为22739.2m2，四至为：东至空地，南至恒利羊毛衫厂，西至207国道，北至杏山大道。该宗地用途为商业，出让年限为40年。该合同在第十一条规定受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求方面填写按城市规范标准执行。2006年6月28日，被告**资源局出具关于健康路北段两侧宗地挂牌出让结果的公告，公告原告江苏正泰**镇平分公司竞买成功。随后由于镇平县玉都街道办事处大刘*村委和部分村民为土地补偿以及土地上的附属物的清理问题，同时涉及镇平县玉都街道办事处碾坊庄村的乱建房屋及林木赔偿问题，导致原告江苏正泰**镇平分公司无法及时开工建设。2012年年底，原告江苏正泰**镇平分公司准备开工建设，在办理建设工程规划许可证时，才得知2006年6月26日手写的《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规范标准，原告不服，遂于2013年1月18日提出行政诉讼。

本院认为，一、被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为与原告江苏正**有限公司镇平分公司有法律上的利害关系。被告镇平县国土资源局于2006年6月14日发布出让公告时，依法应将出让地块的具体位置、界址、用途、面积、年限、土地使用条件、规划设计条件、供地时间以及竞买保证金等条件均在公告中明示，竞买方在权衡各方条件及自身实力后方可决定是否竞标，但被告镇平县国土资源局在公告时并未告知原告江苏正**有限公司镇平分公司出让地块的规划设计条件，并且在签订《国有土地使用权合同》时亦未明确规划设计条件，仅笼统填写按城市规划标准执行，导致原告江苏正**有限公司镇平分公司在办理建筑工程规划许可证时产生纠纷，从而侵犯了原告的合法权益，原告依法可以提起行政诉讼；二、原告江苏正**有限公司镇平分公司的起诉符合人民法院行政诉讼受案范围。首先，《国有土地使用权出让合同》是原、被告双方协商一致后签订的行政合同，双方虽意思表达一致，但很大程度上仍受限于被告的意思。该合同的履行是被告履行土地管理职能，实现管理目的的一种具体行政行为，该具体行政行为可能会侵害到原告的合法权益，那么原告起诉当然符合行政诉讼的受案范围；其次从被告于2006年6月26日提出《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为，其明显侵犯了原告的合法财产权，那么依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的……。”人民法院亦应当受理原告对此的起诉，故本院对被告称原告的诉请不具备可诉性的辩解不予采纳。三、原告的起诉并未超过起诉期限。规划设计条件作为土地使用权出让的主要条件，被告依法应在公告时明确提出，并且作为《国有土地使用权出让合同》的一个主要条款。既然被告在2006年6月26日已有《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》，那么被告应在2006年6月28日签订合同时明确填写规划设计条件，但被告在合同中仅填写按城市规划标准执行，同时被告把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为合同的附件当时是否交付原告存在争议，且被告无证据证实，本院只能认定原告系在办理建设工程规划许可证时才得知该具体行政行为。根据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为，从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案涉及土地出让，原告起诉并未超过法律规定的起诉期限，故被告辩称本院不予采纳。四、被告镇平县国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为违法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十二条同时规定：“土地使用权转让前，县级以上人民政府土地管理部门应会同有关部门向申请用地者提供以下资料：“……（二）土地用途、建筑密度、容积率和净空限制……。”依据上述规定，被告镇平县国土资源局依法应在2006年6月14日发布镇平县土地使用权挂牌出让公告时提出城市规划标准，但本案中被告却于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准，这个行为显然是违反法律规定的，没有任何法律效力。但被告于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准这个行为虽然违法，但行为已经发生，无法撤销，并且也不具有可撤销内容，本院应依据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条：“……有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容……”的规定，确认该行为违法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》第十二条、最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告镇平国土资源局于2006年6月26日把《镇平县城北新区四宗国有土地规划设计要点》作为城市规划标准的行为违法。

案件受理费50元，由被告镇平县国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二Ｏ一三年二月四日