张**等与武汉市国土资源和规划局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告张**等27人诉被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）规划行政许可一案，向武汉**民法院提起行政诉讼。原告起诉时将陆*实业（武**限公司（以下简称陆*公司）列为第三人一并提起诉讼。武汉**民法院以（2015）鄂**行辖字第00010号《行政裁定书》指定案件由我院管辖。本院于2015年5月4日受理后，依法向被告市国土规划局及陆*公司送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员张*担任审判长、与人民陪审员刘**、何**参加的合议庭，于2015年6月25日公开开庭进行了审理。原告27人的诉讼代表人张**、黄**、陈*、钟家钢，被告市国土规划局的委托代理人王*、胡**，第三人陆*公司的委托代理人成和*、赵*到庭参加了诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。

被告市国土规划局于2003年2月14日向第三人陆*公司核发了《建设工程规划许可证》（武规建证（2003）023号），许可第三人陆*公司在江汉区中山大道进行佳丽广场中庭改造项目建设，建设规模为995平方米。

原告诉称

原告张**等27人诉称，其27人是本市江汉区中山大道佳丽广场裙楼商铺的业主，第三人陆*公司系佳丽广场的开发建设单位。1997年7月佳丽广场竣工后，第三人陆*公司向原告发出了入伙通知书并将商铺交付给原告27人。1998年1月18日，佳丽广场裙楼正式开业。2000年7月10日，第三人陆*公司将佳丽广场左侧（靠近民生路一侧）的裙楼停止营业并进行装修。2003年1月1日，左侧裙楼又重新开业，原告张**等27人发现左侧裙楼原有的一楼至六楼的天井消失了，被私自填平改为商铺。根据佳丽广场原有规划，裙楼左右两侧均有天井，裙楼右侧即王府井百货一侧天井至今完好无损，而左侧天井被填之事全体商铺业主对此完全不知情，多次要求第三人陆*公司拆除都无果而终。2014年8月13日，原告张**等27人到被告市国土规划局档案室查询才得知该局于2003年2月14日向第三人陆*公司颁发了武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》，批准第三人陆*公司对佳丽广场中庭进行改造，增补建筑面积995平方米。原告张**等27人认为：1、被告市国土规划局作出行政许可未尽审查义务，事实认定不清，侵犯了原告张**等27人的合法权益，严重违法，应予以撤销。第三人陆*公司在1997年就已将佳丽广场全部交付给全部的买受人，因此，佳丽广场的所有权已从交付时转移给全体业主，全体业主对佳丽广场享有共有权和管理权，第三人陆*公司不再享有佳丽广场的所有权。改建、重建应由全体业主共同决定，第三人无权也没有资格再对佳丽广场进行改造。作为武汉市地标性建筑，被告市国土规划局不可能不知道早在其颁发本案《建设工程规划许可证》的五年前佳丽广场已交付业主并开业。因此，被告将《建设工程规划许可证》颁发给不具备申请资格的当事人未尽审查义务，事实认定不清，侵犯了原告的合法权益，严重违法，应予以撤销。2、被告市国土规划局对应拆除的违法建筑予以补发许可证，属于滥用职权，应予以撤销。第三人陆*公司于2000年7月10日将佳丽广场左侧裙楼停业并进行装修，2003年1月1日，佳丽广场左侧裙楼重新开业，由此可推断第三人陆*公司对佳丽广场左侧裙楼改造的时间发生在2000年7月10日至2003年1月1日之间，而被告颁发《建设工程规划许可证》的时间是2003年2月14日，故第三人陆*公司在对佳丽广场左侧裙楼改造时尚未取得《建设工程规划许可证》，第三人陆*公司将天井填平的部位属于违章建筑物。第三人陆*公司对武汉市地标性建筑违章改造，该违法行为严重影响城市规划。根据当时现行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定，被告市国土规划局应责令第三人陆*公司限期拆除，可是被告市国土规划局不但不责令该公司限期拆除，反而给该公司补发了《建设工程规划许可证》，属于滥用职权，被告的行为应依法予以撤销。3、被告市国土规划局作出行政许可的程序严重违法，应予以撤销。国家七部委于2002年5月23日联合发布的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房（2002）123号）规定，城市规划行政主管部门在批准规划变更前，应当进行听证。第三人对佳丽广场左侧裙楼天井进行填平属于对佳丽广场原有规划的变更，被告在批准其变更之前应进行听证而没有进行听证，程序严重违法，应予以撤销。4、第三人陆*公司私自对佳丽广场裙楼天井进行填平，理应予以拆除、恢复原状，但是被告市国土规划局违法给第三人陆*公司补发《建设工程规划许可证》致使该违法建筑不能拆除、不能恢复佳丽广场原状，改变了佳丽广场的结构，增加了公共面积，造成业主分摊的面积增大，对佳丽广场的经营环境也造成了影响，给原告张**等27人造成了损失，故被告市国土规划局应对原告张**等27人进行赔偿。请求法院依法判决撤销被告市国土规划局于2003年2月14日颁发的武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》，并判令被告市国土规划局赔偿因其违法行为给原告张**等27人造成的损失。

原告张**等27人为证明其主张成立向本院提交了以下四组证据：

第一组：1、民事判决书（6份）；2、产权交付通知书（4份）；3、《房屋所有权证》（7份）；4、《房屋买卖合同》（6份），该组证据用以证明第三人陆*公司早在1997年已将佳丽广场移交给全体业主，第三人陆*公司无权再对佳丽广场进行改造，被告市国土规划局将《建设工程规划许可证》颁发给不具备申请资格的第三人陆*公司未尽审查义务，事实认定不清，严重违法。

第二组：照片四张，该组证据用以证明佳丽广场改造前后及与王府井百货的对比照片。

第三组：1、《建设工程规划许可证》（武规建证（2003）023号）（复印件）；2、2003年12月1日刊载于《楚天金报》的新闻报道《商场改市场，一代“佳丽”再次变脸》；3、《关于解决陆*实业（武汉）有限公司佳丽广场拆迁还建历史遗留问题的会议纪要》，该组证据用以证明原告张**等27人于2014年8月13日才得知被告**划局作出了被诉具体行政行为；佳丽广场左侧裙楼改造的时间发生在2000年7月10日至2003年1月1日之间，第三人陆*公司违建在先，被告**划局违法补发《建设工程规划许可证》在后；被告**划局在参与开会的时候对第三人陆*公司改造的事情是知情的，被告**划局的颁证行为违法。

第四组：（1999）汉房民初字第371号《民事判决书》、第700号《民事判决书》、第701号《民事判决书》、第702号《民事判决书》、第704号《民事判决书》、（2003）汉房民初字第75号《民事判决书》，用以证明原告张**等27人因被告市国土规划局的违法审批行为造成的损失标准为300元每平方米。

被告市国土规划局辩称，1、根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，本案中，被告市国土规划局于2003年2月14日核发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》，但原告张**等27人却迟至2014年11月才提起行政诉讼，已经超过了法律规定的起诉期限，其起诉应当依法予以驳回。2、原武汉**管理局颁发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》的具体行政行为符合法律规定，程序合法，依法应予以维持。首先，根据《中华人民共和国城市规划法》第九条、第二十三条及《武汉市城市规划管理办法》第五条、第二十九条的规定，原武汉**管理局依法具有颁发《建设工程规划许可证》的行政职权。其次，本案第三人陆*公司依据《武汉市城市规划管理办法》第二十九条的规定，依法向原武汉**管理局提出办理《建设工程规划许可证》。收到第三人陆*公司的报告及相关材料后，按照《武汉市城市规划管理办法》第三十条规定的程序，原武汉**管理局对第三人陆*公司提交的申请报告、设计文件和图纸进行了审查，并按规定程序审定建设工程设计方案，划定红线图，审定施工图纸，经现场定位放线后，依法核发了武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》。3、原告张**等27人要求赔偿损失的请求没有任何事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。首先，原告张**等27人要求赔偿其经济损失，根据《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，应由其对赔偿的直接损失承担举证责任。但原告张**等27人起诉时并未提供任何事实证据证明其存在经济损失，原告应当承担因举证不能而产生的法律后果。其次，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第二十八条的规定，提起国家赔偿必须具备两个法定条件，本案原告张**等27人赔偿请求所依据的损害事实并非是其自身财产权益的减少，也不是既得利益的减少，我局核发《建设工程规划许可证》的行为合法且未对原告张**等27人造成财产损失，请求法院依法驳回原告张**等27人的诉讼请求。4、《建设工程规划许可证》是对建设单位的相关建设工程符合城市规划的一种确认，也是后续施工中的阶段性的凭证，因此核发建设工程规划许可证的行为不对原告的权利义务产生任何影响，也不必然导致申报单位办理相关的建设许可，因此原告与核发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》的行为没有法律上的利害关系。综上，请求人民法院依法驳回原告张**等27人的起诉。

被告市国土规划局向本院提交的证据为：1、规划土地审批申报表，用以证明第三人陆*公司依法提出审批申请；2、关于申请办理佳丽广场中庭改造规划手续的报告，用以证明第三人陆*公司依法提出工程规划许可申请；3、申请选址定点的报告，用以证明第三人陆*公司依法申请选址定点；4、陆*地产（武**限公司企业法人营业执照（注册号：企作鄂武总字第002473号）（复印件）、陆*实业（武**限公司企业法人营业执照（副本）（注册号：企独鄂武总副字第002389号）（复印件），用以证明第三人陆*公司提交了其主体资质的证明材料；5、外商投资房地产开发企业资质证书（副本）（复印件），用以证明第三人陆*公司提交了其房地产开发资质证书；6、《国有土地使用证》（地号：WP-92-016）及地形图，用以证明第三人陆*公司提交了其取得的土地使用证，该公司依法取得了该幅土地的土地使用权；7、武汉**办公室结合民用建筑修建防空地下室联系单（武**结建字No.2003014），用以证明第三人陆*公司的项目经过人防部门审核通过；8、《建筑工程消防设计审核意见书》（武*消建审字（2001）580号），用以证明第三人陆*公司的项目经过消防部门审核通过；9、武汉中山大道综合发展计划总平面图（1993年2月17日），用以证明第三人陆*公司的规划总平面图经过规划部门审批；10、中**设计院书面材料及报建图纸（2张），用以证明第三人陆*公司的规划总平面经过规划部门审批；11、湖北省武汉市代收行政事业性收费收据（（2002）No.0417776），用以证明第三人陆*公司依法缴纳了有关税费；12、建设规划施工图（5张），用以证明原武汉市城市规划管理局依法审查了第三人陆*公司的施工图；13、建筑红线定位册（副本），用以证明原武汉市城市规划管理局依法进行了红线定位放线工作；14、《建设工程规划许可证》（武规建证（2003）023号）及附图，用以证明原武汉市城市规划管理局依法向第三人陆*公司颁发了《建设工程规划许可证》。

被告市国土规划局提交的法律依据为：1、《中华人民共和国城市规划法》第九条、第三十二条；2、《武汉市城市规划管理办法》第二十九、三十条。

被告辩称

第三人陆*公司述称，1、我公司具备申请办理《建设工程规划许可证》的主体资格。我公司虽与房屋购买人签订了房屋买卖合同，但该合同的性质系债权合同，在房屋所有权未转移至购买人之前，该商铺的物权不发生变动，商铺所有权人仍为我公司，故我公司有权向被告市国土规划局申请办理《建设工程规划许可证》。我公司虽然在取得《建设工程规划许可证》之前向少部分业主交付了房屋，但房屋交付行为仅表明使用权转移，并不代表物权转移。根据《武汉市城市规划管理办法》第三十条的规定：“在城市规划区内新建、改建、扩建建筑物或构筑物，建设单位或者个人须按照下列程序申请领取建设工程规划许可证”，因此，我公司作为佳丽广场的建设单位，依据城市规划管理办法的规定申请《建设工程规划许可证》，符合前述法律规定。2、被告市国土规划局经我公司合法申请并向我公司下发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》的行为适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。我公司持经批准的建设计划书、土地使用权证和地形图向被告市国土规划局依法提出了申请，并向该局提交了设计文件和图纸，被告市国土规划局也向我公司划定了红线图，我公司也缴纳了相应的规划管理费，被告市国土规划局也审定了我公司的施工图，以上均符合《武汉市城市规划管理办法》中有关办理建设工程规划许可证的实体要件和程序要件的规定，因此，该行政许可行为是合法的，不存在违法的情形。3、我公司对佳丽广场改造施工时已经取得武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》，不存在先建造后批准的行为。原告张**等27人以《楚天金报》的报道认定我公司在2003年1月1日前即对佳丽广场进行改造与事实不符。实际上2003年1月的开业仅仅是原有一层商铺开业，是部分开业，未涉及到规划改造部分，规划改造部分是在我公司取得武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》之后才开展进行的。我公司的申请行为是发生在2001年，直到2003年才批下来，历时长达两年。即使认定我公司存在先施工后取得许可证的行为，这也是我公司自身违规施工所致，与本案的行政许可行为是否违法并无关联性，因现场是否施工不是法律法规衡量行政许可行为是否合法的必备程序要件。4、我公司对佳丽广场的改造并没有改变原规划，是在原规划基础上仅仅增加了规划面积，其变动不足以导致武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》被撤销。我公司对佳丽广场天井进行改造，并未改变原规划条件，仅仅是申请增加了规划面积，该增加面积系在原有天井空间基础上进行的，“空间”对业主而言既没有独立的经济利益也无独立的物权，对其改造不构成严重影响城市规划，也未对原告张**等27人的利益构成实际影响，不足以导致撤销《建设工程规划许可证》的后果。同时，规划改造部分已有大部分业主已办理两证，并已缴付相关税费，如撤销《建设工程规划许可证》会导致国家利益、社会利益及相当部分业主利益受到重大损害。因此，即使规划行政许可行为违法，也不足以导致撤销《建设工程规划许可证》的后果。5、七部委联合发布的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》属于规范性文件，不得作为本案认定行政行为是否违法的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1990年）第五十二条的规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”。因此，上述文件中虽有听证程序，但因其为规范性文件而非法律、法规，在本案中不得作为认定行政行为是否违法的依据。综上，请求法院依法驳回原告张**等27人的诉讼请求。

第三人陆*公司向本院提交了以下两组证据：

第一组：1、王**房屋移交通知书；2、袁**的商品房移交凭证（6份）；3、何*、何可可的商品房移交凭证，该组证据用以证明佳丽广场大部分房屋是在第三人陆氏公司取得建设工程规划许可证后交付的；

第二组：1、袁**的《房屋所有权证》（6份）、《国有土地使用证》（6份）；2、谌**的《国有土地使用证》；3、潘**的《房屋所有权证》，该组证据用以证明佳丽广场业主的“两证”是在第三人陆氏公司取得建设工程规划许可证后才办理的。

经庭审质证，被告市国土规划局对原告张**等27人提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据在认可第三人陆**司对该组证据的质证意见的基础上，认为原告张**等27人提交的四类材料不能证明第三人陆**司的房屋已经交付给全体业主，因原告张**等27人不能代表全体业主，原告张**等27人提交的《房屋所有权证》中仅有一份（徐**）系在2000年颁发的，即使存在2003年以前颁发的《房屋所有权证》或者《国有土地使用证》，也并不能表示第三人陆**司对原土地和原房产的权利已经全部注销，即使存在2003年以前的物权登记，也不能证明第三人陆**司在该建筑上没有物权，第三人陆**司作为建筑单位一样有权利申请办理《建设工程规划许可证》，认为该组证据无法达到原告张**等27人的证明目的；对第二组、第三组证据的质证意见与第三人陆**司的质证意见一致；对第四组证据的真实性有异议，认为原告张**等27人并未提交证据证明其为生效判决，且判决内容有的是确认了房屋产权，有的是判决支付商户使用费，所谓商户使用费与行政行为造成的直接损失无关，故该组证据无法达到原告张**等27人的证明目的。

经庭审质证，第三人陆*公司对原告张**等27人提交的证据发表如下质证意见：经核对第一组证据的全部原件，对其真实性无异议，但对证明目的有异议，认为产权交付通知书及房屋买卖合同不能证明业主作为原告的主体资格，产权交付通知书只是通知交付，不能证明业主是否收房，事实情况是佳丽广场在1997年不具备交付条件，且绝大多数业主拒收；对于部分原告提交的民事判决书，认为仅原告张**提交的民事判决书是针对房屋产权作出的判决，其余的民事判决书均是针对租金作出的判决，故不能证明有关业主作为原告的主体资格；对于部分原告提交的《房屋所有权证》，认为仅原告徐**提交的《房屋所有权证》系在2000年颁发的，其余的《房屋所有权证》均在本案所涉的《建设工程规划许可证》颁发之后才颁发，故在本案所涉《建设工程规划许可证》颁发时，绝大多数房屋的物权并未发生转移。对第二组证据的照片，认为因照片上没有载明照片的形成时间，且照片拍摄的位置不明确，故该证据存在瑕疵，无法达到其证明目的；对第三组证据中《建设工程规划许可证》的真实性、合法性及关联性无异议，因第三人陆*公司并不清楚原告张**等27人何时知晓《建设工程规划许可证》的内容，故对于证明目的不发表意见；经核对原告张**等27人提交的原件，对其提交的《楚天金报》的新闻报道的真实性有异议，因其提交的相关证据的原件为《武汉商报》；对其提交的《关于解决陆*实业（武汉）有限公司佳丽广场拆迁还建历史遗留问题的会议纪要》的真实性及合法性均有异议；对第四组证据的质证意见与被告市国土规划局的质证意见一致。

经庭审质证，原告张**等27人对被告市国土规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的真实性无异议，对其证明目的有异议，认为不能证明第三人陆*公司依法提出了申请，且从证据2、3的内容可知被告市国土规划局在明知佳丽广场已经交付给业主使用的情况下仍为不具备申请资格的第三人陆*公司颁发了武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》；对证据4认为营业执照的正本及副本中企业名称不一致，经营期限也不一致，被告市国土规划局向第三人陆*公司颁发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》时，该公司的营业执照已经失效，证明第三人陆*公司不具备申请主体资格；对证据5的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为根据该证据内容，第三人陆*公司自1999年12月9日之后已经不具备从事房地产开发的资格；对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，根据该《国有土地使用证》的“备注”栏记载，第三人陆*公司应在半年内补办权属调查，该公司向被告市国土规划局申请办理《建设工程规划许可证》时已超过上述期限，故被告市国土规划局应该对此进行调查审核，被告市国土规划局仅提交《国有土地使用证》不能证明第三人陆*公司享有土地使用权；对证据7、8、11、13的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明第三人陆*公司有改造佳丽广场的权利；对证据9的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能证明第三人陆*公司享有改造佳丽广场的权利；对证据10的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为该证据所附图纸上有关人员的批示印鉴应证了被告市国土规划局给第三人陆*公司核发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》存在非法干预，并非正常办理手续；对证据12的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该证据不能证明原规划局对行政许可事宜依法进行了审查，被告市国土规划局在知晓佳丽广场已交付给业主多年的情况下仍然给第三人陆*公司颁发武规建证（2003）023号《建设工程规划许可证》的行为违反法规定；对证据14的真实性无异议，但对其合法性及证明目的有异议，认为该证据不能证明被告市国土规划局依法向第三人陆*公司颁发了《建设工程规划许可证》。

经庭审质证，第三人陆**司对被告市国土规划局提交的证据的真实性、关联性、合法性均无异议。作为被诉具体行政行为的行政相对人，补充说明被告市国土规划局提交的证据四中陆*地产（武**限公司企业法人营业执照（注册号：企作鄂武总字第002473号）（复印件）虽系第三人陆**司提交的材料，但该营业执照并非申请材料，是为了证明第三人陆**司的经营实力提交的相关证明材料。

经庭审质证，原告张**等27人对第三人陆**司提交的证据的真实性及合法性均无异议，但对其证明目的有异议，认为原告张**等27人与第三人陆**司签订房屋买卖合同后即对房屋享有权利，第三人陆**司的权利同时就应当受到限制。自2009年民事诉讼开始，原告张**等27人就针对其购买的房屋开始收取租金，且原告张**等27人中有人自2000年即办理了《房屋所有权证》，证明其对于房屋享有所有权，对于房屋结构有重大改变就应当通知房屋所有权人。

经庭审质证，被告市国土规划局对第三人陆**司提交的证据的真实性、合法性及关联性均无异议。

本院对上述证据认证如下：

原告张**等27人提交的第一组证据真实、来源合法，能证明对应原告的合法主体资格；第二、三组证据真实，来源合法，能证明被告**划局作出了被诉行政行为；第四组证据真实，来源合法，但该证据不能证明其商铺使用费的损失系由被告**划局的审批行为导致的。

被告市国土规划局提交的十四份证据真实，来源合法，能证明其对第三人陆*公司作出行政许可时审核了相关的资料并最终核发了《建设工程规划许可证》，但不能证明其审核的程序合法。

第三人陆**司提交的两组证据真实，来源合法，本院依法予以确认。

本院查明

经审理查明，原告张**等27人购买了由第三人陆**司在位于武汉市生成南里地块（地号为：WP-92-016）开发建设的汉口中心城第一期佳丽广场，该工程项目经竣工验收后于1997年10月开始交付业主使用。2001年4月，第三人陆**司拟将佳丽广场裙楼A区所设置的中庭进行改造，向被告**划局（原武汉**管理局）提交《关于申请办理佳丽广场中庭改造规划手续的报告》及《申请选址定点的报告》，经审核第三人陆**司的土地使用权证、房地产企业开发资质证书，工程设计图纸等资料后，被告**划局于2002年12月19日对第三人陆**司申报的“改建?商场，写字楼?佳丽广场”项目制作了建筑红线定位图。2003年2月14日，被告**划局向第三人陆**司颁发了《建设工程规划许可证》（武规建证（2003）023号），许可第三人陆**司在江汉区中山大道进行佳丽广场中庭改造项目的建设，建设规模为995平方米。原告张**等27人认为被告**划局作出行政许可的行为违法，侵犯了其合法权益，故诉至本院。

另查明，第三人陆*公司依据《建设工程规划许可证》（武规建证（2003）023号）建设的项目已完工，并将新建的商铺出售。部分业主已经办理了《房屋所有权证》。

本院认为

本院认为，原告张**等27人系合法购买了汉口中心城第一期佳丽广场的业主，其认为被告**划局针对佳丽广场作出的《建设工程规划许可证》侵犯了其权利，有权向法院提起诉讼。被告**划局主张原告张**等27人所诉的《建设工程规划许可证》于2003年即颁发，且其作为业主在工程建设时就应当知晓工程建设情况，在当时就知道或应当知道相应的行政行为，但根据原告张**等27人提交的诉状，其迟至2014年11月才提起行政诉讼，已经超过了法定的起诉期限。本院认为，原告张**等27人并非被告**划局颁发的《建设工程规划许可证》的行政相对人，故不能推定被告**划局在颁发《建设工程规划许可证》时原告张**等27人即知晓《建设工程规划许可证》的内容，亦不能推定因原告张**等27人知晓建设工程的存在就知晓《建设工程规划许可证》的内容。因本案系涉及不动产的纠纷，原告张**等27人提起行政诉讼并未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的最长起诉期限，故被告**划局提出的原告张**等27人的起诉超过起诉期限的主张，本院不予采纳。

根据2003年依法适用的《中华人民共和国城市规划法》的规定，被告**划局具有核发《建设工程规划许可证》的职权。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。本案中，第三人陆**司在其开发建设的佳丽广场已经竣工验收并交付使用后，拟对原裙楼A区设置的中庭进行改造，系对原建筑物进行改建，应当依法申请办理《建设工程规划许可证》。原告张**等27人主张因房屋已经交付使用，房屋所有权已经发生转移，第三人陆**司的权利应受到限制，无权申请对房屋进行改建，故被告**划局向无权建设的第三人陆**司颁发《建设工程规划许可证》的行为违法。本院认为，第三人陆**司作为佳丽广场的建设单位及产权初始登记单位，在出售房屋以及在房屋初始登记分割以及土地权属分割完毕后，才退出该幢房屋的管理和使用。本案中，第三人陆**司在申请办理《建设工程规划许可证》时，提交了土地权属证明等相关文件，被告**划局将第三人陆**司作为改建项目的建设单位及申请人进行相关审核并无不妥。

被告市国土规划局在核发《建设工程规划许可证》时应依据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条及《武汉市城市规划管理办法》第三十条的规定的内容审核第三人陆**司提交的相关材料，虽第三人陆**司提交了申请书、土地使用权证、房地产企业开发资质证书，工程设计图纸、工程施工图、人民防空办公室联系单、建筑工程消防设计审核意见书等资料，但根据被告市国土规划局提交的证据5，第三人陆**司在申请办理《建设工程规划许可证》时提交的《外商投资房地产开发企业资质证书》已超过有效期，且被告市国土规划局及第三人陆**司对此均无解释和说明。故被告市国土规划局在审核批准《建设工程规划许可证》时审核资料不严谨。

被告**划局核发《建设工程规划许可证》的行为系行政许可行为。被告**划局于2003年2月14日核发《建设工程规划许可证》时，《中华人民共和国行政许可法》并未颁布实施，故被告**划局应依据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《武汉市城市规划管理办法》及对其有约束力的规范性文件规定的程序实施行政许可行为。虽《中华人民共和国城市规划法》、《武汉市城市规划管理办法》对核发《建设工程规划许可证》的程序并未明确要求需要听证，但**设部、国**委、国**贸委、**政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、**察部于2002年联合下发的《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房（2002）123号）第二条第（一）项规定，房地产开发企业应当严格按照有关规定办理用地、立项、规划、建设和销售等手续。……房地产开发项目规划方案一经批准，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，必须按原审批程序报批；城市规划行政主管部门在批准其变更前，应当进行听证。上述规定系与房地产管理相关的七部委联合下发的针对房地产管理过程具有普遍约束力的规范性文件，其内容系在上位法未明文规定办理程序的情况下作出的明确的、可操作性的规定，与上位法的规定内容不相冲突，且其规定的内容与之后颁布实施的《中华人民共和国行政许可法》的精神相契合，故应作为被告**划局在作出《建设工程规划许可证》审批过程中适用的依据。本案中，第三人陆*公司对佳丽广场原设计的中庭部分进行改造，实质系对佳丽广场原规划方案的变更，因佳丽广场之前已竣工验收并部分交付业主使用，故该变更对相关利害关系人会产生影响。根据《关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》的规定，被告**划局在最终作出许可审批前，应当进行听证。被告**划局未履行听证程序即向第三人陆*公司核发本案《建设工程规划许可证》违反法定程序。

原告张**等27人主张被告市国土规划局违法向第三人陆**司颁发《建设工程规划许可证》的行为对其造成了损失，并主张损失标准按照武汉市江汉区人民法院作出的民事判决书中每月每平方米300元的标准赔偿损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益（包括人身权和财产权）并造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，行政机关承担赔偿义务应当有以下几个条件：1、行政机关的行政行为违法，该违法行为既包含实体上的违法，也包含程序上违法。2、行政机关的行政行为对当事人的合法权益造成了损害。3、行政机关的行政行为与当事人的损害后果之间有直接的因果关系。本案中，原告张**等27人主张的损失为商铺使用费的损失，产生损失的原因系因第三人陆**司将佳丽广场关闭导致其购买的商铺无法使用，故原告张**等27人的商铺使用费的损失并非被告市国土规划局作出的行政许可行为导致的。且被告市国土规划局系于2003年2月14日核发的《建设工程规划许可证》，故原告张**等27人主张自2001年7月10日佳丽广场关闭之日起计算损失没有依据。因第三人陆**司的行为对其造成的损失，可通过民事诉讼的方式主张相应的权利，且部分原告已通过民事诉讼的形式向第三人陆**司主张了商铺使用费的损失并已由人民法院作出了民事判决。故原告张**等27人主张被告市国土规划局赔偿商铺使用费的损失的主张本院不予支持。

综上，被告市国土规划局向第三人陆**司作出的《建设工程规划许可证》违反法定程序，行政行为应当依法撤销。但基于第三人陆**司依据《建设工程规划许可证》已经完成了工程建设，且有关商铺亦已经出售并办理了《房屋所有权证》，撤销该行为会给社会公共利益造成重大损害，故不宜撤销该行政行为。原告张**等27人主张的商铺使用费的损失并非由被告市国土规划局作出的行政许可行为导致的，而系由第三人关闭佳丽广场的行为导致，故原告张**等27人提出赔偿请求的主张，本院亦不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告武汉市国土资源和规划局于2003年2月14日对第三人陆*实业（武**限公司核发的《建设工程规划许可证》的办理程序违法。

二、驳回原告张**等27人的其他诉讼请求。

案件受理费人民币50元由被告武汉市国土资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十月三十日