刘*、周**等与武汉市国土资源和规划局行政许可一审行政判决书

审理经过

原告刘*、周**、姚**、吴**等四人诉被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）规划行政许可一案，向本院提起行政诉讼，因本案涉及不动产，本院依法向武汉**民法院报请指定管辖。武汉**民法院以（2015）鄂**行辖字第00008号《决定书》，决定本案由本院审理。原告刘*等四人在起诉时将武汉福**限公司（以下简称福**公司）列为第三人一并提起诉讼。本院于2015年4月7日受理后，依法向被告市国土规划局及第三人福**公司送达起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由审判员唐**担任审判长与人民陪审员张**、刘**参加的合议庭，于2015年5月15日公开开庭进行了审理。原告姚**及四原告的共同委托代理人马**、贾**，被告市国土规划局的委托代理人胡**、李*到庭参加诉讼。第三人福**公司经本院合法传唤未到庭，本院依法予以缺席审理。本案经合议庭评议，现已审理终结。

2013年12月9日，被告市国土规划局向第三人福**公司核发了武**（2013）350号《建设工程规划许可证》。

被告市国土规划局在法定期限内向本院提交了以下证据：1、武**（2011）255号《建设工程规划许可证》及建筑核位红线图、建筑红线定位图；2、2011年11月18日第三人福星惠誉公司提交的《关于申请水岸国际部分施工图性质变更的报告》；3、2012年2月14日福星惠誉公司提交的《报告》；4、2012年5月21日第三人福星惠誉公司提交的《关于福星惠誉水岸国际项目K6地块1号楼5-29层调整的报告》；5、办理变更《建设工程规划许可证》的相关图纸；6、武汉市公安消防局《关于同意武汉福**限公司福星惠誉水岸国际3、5、6号地块建设工程消防设计的审核意见》（武**（2011）第0599号）；7、《规划（建筑）方案批准意见书》；8、福星惠誉水岸国际项目3、5、6地块项目规划方案调整公示；9、《建设工程规划许可证》（武**（2013）350号），以上证据证明第三人福星惠誉公司于2011年和2012年申请建设工程规划变更，被告市国土规划局依照规定和相关规划审查后，合法了武**（2013）350号《建设工程规划许可证》，原武**（2011）255号《建设工程规划许可证》收回注销，被告市国土规划局的行政行为符合规定。

原告诉称

原告刘*等四人诉称，其四人分别于2012年9月至2013年3月与第三人福**公司签订商品房买卖合同，购买第三人福**公司开发的位于武昌区徐家棚三角路村的水岸国际6-3号楼第4层的房屋，购房合同中载明的建设工程规划许可证编号为武**（2011）255号。2013年12月9日，被告市国土规划局违反行政许可法及城乡规划法的规定擅自将武**（2011）255号建设工程规划许可证变更为武**（2013）350号建设工程规划许可证，该许可证将四原告的住房变更为公用设备转换层，且将6-3号楼的第一层共用部分变更为商业裙房，将该楼的商业裙房增加层高，并将商业裙房女儿墙的走向进行变更，导致四原告购买的该房屋无法居住，也无法办理房屋所有权证，严重侵害了四原告的合法权益。请求人民法院：撤销被告市国土规划局于2013年12月9日作出的武**（2013）350号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。

原告刘*等四人为证明其主张向本院提交了以下证据：1、原告刘*等四人的武汉市商品房买卖合同及相关购房发票，以证明四原告的主体资格及所购住房的购房编号；2、沙盘演示图及光盘，以证明裙楼的层高为19.450米，后来变更为21.050米；3、武**（2013）350号《建设工程规划许可证》、武**（2011）255号《建设工程规划许可证》及所附建筑核位红线图，以证明被告市国土规划局建设工程规划许可证变更的具体内容，即将1层由公用楼变更为商业裙房、将四原告所在的第4层变更为设备转换层，该规划变更行为违反法定程序；4、2011年7月18日的水岸国际6-3号楼1-1剖面图，以证明四原告购买的住房为商品房，原设计层高为19.450-22.450米，三层为办公用房，层高为9.850-14.650米，三、四层之间为设备转换房，层高为14.650-19.450米；5、2013年12月5日的水岸国际6-3号楼1-1剖面图，以证明被告市国土规划局变更规划后，四原告购买的四层楼房变更为设备转换层，3-4层由设备转换层变更为办公用房，增加了商业裙楼的层高及女儿墙的走向；6、2011年7月18日变更前的6-3号楼四层平面图，证明目的与证据4的证明目的一致；7、2013年12月5日变更后的6-3号楼四层平面图，证明目的与证据5的证明目的一致；8、6-3号楼竣工图，以证明工程竣工时间为2013年11月，规划批准时间为2013年12月，存在先建设后批准的情形，属违法行为。

被告辩称

被告市国土规划局辩称，被告市国土规划局核发武**（2013）350号《建设工程规划许可证》的具体行政行为符合规定。2011年8月1日，被告市国土规划局依法对第三人福星惠誉公司位于三角路村的公寓式酒店、商业用房、住宅楼、商业裙楼建设项目核发了武**（2011）255号《建设工程规划许可证》。2011年11月18日，第三人福星惠誉公司提交《关于申请水岸国际部分施工图性质变更的报告》，申请将水岸国际K6地块中6-1#楼、6-2#楼*层，6-3#楼一、二层，6-6#楼*、四、五层由原来的办公改为商业；2012年2月14日，该公司申请根据消防审查意见修改3-1#楼、6-3#楼、6-4#楼部分楼梯；2012年5月21日，该公司提交《关于福星惠誉水岸国际项目K6地块1号楼5-29层调整的报告》，申请将6-1#楼5-29层由原来的公寓式酒店调整为写字楼，公建性质不改变。根据《武汉市城市规划条例》第四十三条及第五十二条的规定，被告市国土规划局审查了第三人福星惠誉公司提交的施工图、武汉**防局的《建设工程消防设计审核意见书》等资料，并于2012年9月14日对项目规划方案调整进行公示，认为符合相关规划要求，于2013年12月9日核发了武**（2013）350号《建设工程规划许可证》，原武**（2011）255号《建设工程规划许可证》收回注销。被告市国土规划局作出的具体行政行为符合规定，四原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。

经庭审质证，原告刘*等四人对被告市国土规划局提交的证据1的真实性无异议；对证据2、3、4认为，被告市国土规划局提供的原件即其档案是复印件，被告市国土规划局应当审查第三人福星惠誉公司提交的申请报告的真实性，根据相应的规定及法定程序和条件进行变更，被告市国土规划局没有根据《湖北省城乡规划条例》第二十二条、第二十六条的规定听取利害关系人的意见，也未进行公示，被告市国土规划局未尽到审查义务；对证据5的真实性无异议，但认为被告市国土规划局对图纸的变化没有结论性或文字性的说明，对图纸变化的内容不清楚；对证据6认为是复印件，无法确定其真实性，且即使是真实的，只是消防部门的意见，被告市国土规划局最终审核的意见没有看到；对证据7的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据8认为是网上下载的，其真实性无法确定，网上公示无法达到公示的目的，拍摄的两张照片没有时间地点和拍摄人，公示没有通知相关利害关系人，也没有采取听证的形式听取利害关系人的意见，故被告市国土规划局的审批行为违反法定程序，应予撤销；对证据9的真实性无异议，认为被告市国土规划局应当提供武**（2013）350号《建设工程规划许可证》变更的详细内容。

经庭审质证，被告市国土规划局对原告刘*等四人提交的证据发表如下质证意见：对证据1认为原告刘*的合同没有原件，真实性无法确定，对其他三份合同认为是第三人福星惠誉公司与原告签订的合同，被告市国土规划局不是管理房屋买卖的行政机关，无法确认合同签订的真实性，且认为该四份购房合同属于四原告与第三人福星惠誉公司之间的民事关系，与被告市国土规划局无关，不予认可；对证据2认为无法核实其真实性，不能确定是否是本案所涉的房屋，即使是真实的，也是四原告与第三人福星惠誉公司之间的民事关系，与本案无关；对证据3的真实性无异议，不认可其证明目的，被告市国土规划局对公寓式酒店变更为写字楼依法履行了公示程序，关于建筑面积的调整是根据消防的意见，属于强制性修改，被告市国土规划局对施工图进行备案，故引起了面积的变化；对证据4、5的真实性无异议，但认为与本案无关，建设工程规划许可变更的内容是建设规模的变化，施工图的变化与本案无关，不属于建设工程规划变更的内容；对证据6、7的真实性无异议，但不认可关联性及证明目的，认为不属于本案建设工程规划许可变更的内容；对证据8的真实性不认可，认为没有在被告市国土规划局处备案，竣工验收也并非被告市国土规划局的审查范围。

本院对原、被告提交的证据综合审查判断后认为：

1、四原告提交的证据1系其四人与第三人福**公司签订的《武汉市商品房买卖合同》，能证明四原告购买房屋的事实，与本案有利害关系，本院依法予以采信；证据2系照片及录像光盘，不符合证据的形式要求，本院依法不予采信；证据3系武**（2013）350号《建设工程规划许可证》、武**（2011）255号《建设工程规划许可证》，与被告市国土规划局提交的一致，能证明案件事实，本院依法予以采信；证据4、5、6、7系规划变更前后的6-3号楼1-1剖面图及6-3号楼四层平面图，能证明涉案房屋规划变更前后的相关情况及四原告购买的房屋规划变更前后的剖面图及平面图，6-3号楼四层由原来的住宅变更为设备转换层，本院依法予以采信；证据8系6-3号楼的竣工图，证明2013年11月13日编制该楼竣工图时该楼已实际竣工，本院依法予以采信。

2、被告市国土规划局提交的证据真实，来源合法，能证明案件事实，本院依法予以采信，但不能证明其被诉行为合法。

本院查明

经审理查明，2011年8月1日，被告市国土规划局向第三人福**公司颁发了武**（2011）255号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为公寓式酒店、商业用房、住宅楼、商业裙房，建设位置位于三角路村，建设规模为一栋二至二十九层公寓式酒店、一栋四至二十九层公寓式酒店、一栋二至四层商业用房、一栋二至三层商业用房、一栋四至五层商业用房、一栋三十二层住宅楼、一栋三十一层住宅及二层商业裙房、一栋三十二层住宅及二层商业裙房，一栋四十三层住宅及二至三层商业裙房，一栋四十四层住宅及三到四层商业裙房，总建筑面积244535.24平方米，其中商业建筑面积108884.46平方米，住宅建筑面积135095.94平方米，配套用房建筑面积554.84平方米，另地下室建筑面积61253.06平方米，绿化架空建筑面积2288.45平方米，设备层建筑面积1532.83平方米，避难层2896.50平方米。2011年11月18日，第三人福**公司向被告市国土规划局提交了《关于申请水岸国际部分施工图性质变更的报告》，申请将水岸国际K6地块中6-1#楼、6-2#楼*层，6-3#楼一、二层，6-6#楼*、四、五层的施工图由原先的办公改为商业。2012年2月14日，第三人福**公司向被告市国土规划局提交了《报告》，申请被告市国土规划局重新备案其根据消防审查意见修改后的相关施工图，具体修改内容为：1、3-1#楼在1-A轴~D轴交5轴处增加一部楼梯；2、6-3#楼在3-SF交3-S2~3-S5轴处增加一部剪刀楼梯；在3-SM交3-S2~3-S3轴处由原来双跑楼梯改为剪刀楼梯；3、6-4#楼在4-SD轴处4-6号楼梯由原负一层至一层楼梯，增加为负一层至三层楼梯。2012年5月21日，第三人福**公司向被告市国土规划局提交了《关于福星惠誉水岸国际项目K6地块1号楼5-29层调整的报告》，申请将水岸国际K6地块1号楼5-29层由原公寓式酒店调整为写字楼，公建性质未作改变，具体修改内容为：1、将K6地块1号楼“公寓式酒店”，改为“写字楼”；2、在原有建筑平面基础上，建筑外轮廓、面积不发生变化，取消户内卫生间、烟道和上下给排水，同时从5层到29层，每层单独设置2个公共卫生间。2012年9月14日，被告市国土规划局在官方网站“数字武汉-国土资源和规划网”对第三人福**公司水岸国际项目3、5、6号地块项目规划方案调整进行了公示，即“因建设单位申请拟将原审批的规划方案中6号地块6-1号楼塔楼由公寓式酒店改为写字楼，我局拟审批其调整后的规划方案，现将调整后的规划方案及原审批方案予以公示”，并将规划方案修改前后的总平面图作为附件一并予以公示。2013年12月9日，被告市国土规划局根据第三人福**公司的上述申请，向其核发了武**（2013）350号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为公寓式酒店、商业用房、住宅楼、商业裙房，建设位置位于武昌区三角路村，建设规模为一栋二至二十九层公寓式酒店、一栋四至二十九层办公楼、一栋二至四层商业用房、一栋二至三层商业用房、一栋四至五层商业用房、一栋三十二层住宅楼、一栋三十一层住宅及二层商业裙房、一栋三十二层住宅及二层商业裙房，一栋四十三层住宅及一至三层商业裙房，一栋四十四层住宅及三到四层商业裙房，总建筑面积244434.5平方米，其中商业建筑面积108783.72平方米，住宅建筑面积135095.94平方米，配套用房建筑面积554.84平方米，另地下室建筑面积61253.06平方米，绿化架空建筑面积2476.98平方米，设备层建筑面积4501.78平方米，避难层建筑面积2768.37平方米，消防或人行通道建筑面积292.34平方米，并备注该证系武**（2011）255号证的变更件，原证收回注销。现原告刘*等四人对被告市国土规划局向第三人福**公司颁发的上述武**（2013）350号《建设工程规划许可证》不服，诉至本院。

另查明，2013年2月25日，原告刘*与第三人福**公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得水岸国际6号地块第3幢1单元4层2号房屋；2012年9月17日，原告周**与第三人福**公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得水岸国际6号地块第3幢1单元4层3号房屋；2013年3月3日，原告姚**与第三人福**公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得水岸国际6号地块第3幢2单元4层3号房屋；2012年9月17日，原告吴**与第三人福**公司签订了《武汉市商品房买卖合同》，购得水岸国际6号地块第3幢1单元4层2号房屋。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告市国土规划局作为本市城乡规划主管部门，负责本市的城乡规划管理工作，具有核发建设工程规划许可证及审核变更建设工程规划许可证具体内容的行政职责。

《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”可见，建设单位应当按照规划条件进行建设，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，为了公共利益的需要确实需要修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。本案中，第三人福星惠誉公司于2011年取得了建设工程规划许可证后进行开发建设，并先后三次向被告**划局提出申请调整水岸国际部分规划内容，但第三人福星惠誉公司于2012年取得了商品房预售许可证后即开始预售商品房，四原告于2012年至2013年初从第三人福星惠誉公司处购得商品房，被告**划局于2013年12月9日予以核准后核发了新的建设工程规划许可证势必会影响到购房者的相关权利。且根据四原告提交的6-3楼的竣工图，2013年11月13日该楼已实际建成，被告**划局在该楼实际建成后变更核发建设工程规划许可证于法无据。另根据四原告提交的6-3楼的剖面图及平面图，四原告所购买的6-3楼四层由住宅变更为设备转换层，且该楼平面及剖面相关建筑规划施工图均进行了修改。依据上述规定，被告**划局在核准变更建设工程规划许可证的相关内容时，应当采取听证会等形式听取利害关系人的意见。虽被告**划局在其官网上公示了调整前后的规划方案总平面图，但其公示的主要内容是6-1号楼塔楼由公寓式酒店改为写字楼，对于6-3号楼规划变更情况及该项目其他相关的规划变更情况，被告**划局并未对外予以公示，即被告**划局对第三人福星惠誉公司核准变更建设工程规划许可证及设计方案，但并未对外公示全部的变更内容。综上，被告**划局在对第三人福星惠誉公司核准变更建设工程规划许可证前未对外公示全部的变更内容，未采取听证会等形式听取利害关系人的意见，其程序违法，依法应当予以撤销，但考虑到该项目的相关房屋已经竣工验收并予以出售，若撤销被告**划局的规划许可行为，将影响购房者的相关权利，并将会造成社会财富的巨大浪费，故该证不宜撤销，依法确认被告**划局变更建设工程规划许可证的行为违法，并责令被告**划局采取相应的补救措施，依法完善规划许可。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项及第七十六条的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告武汉市国土资源和规划局于2013年12月9日向第三人武汉福**限公司核发的武**（2013）350号《建设工程规划许可证》违法。

二、责令被告武汉市国土资源和规划局采取相应的补救措施。

案件受理费人民币50元由被告武汉市国土资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年七月三日