上诉人张*等141名襄城区欧庙镇李垴村村民为诉被上诉人襄阳市国土局不予土地登记决定行政判决书

审理经过

上诉人张*等141名襄城区欧庙镇李垴村村民为诉被上诉人襄阳市国土局不予土地登记决定一案，不服襄阳市襄城区人民法院（2014）鄂襄城行初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。141名上诉人推选的诉讼代表人张**、张**、张**及委托代理人张**，被上诉人襄阳市国土局的委托代理人胡**、秦晨光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定：襄城区欧庙镇李**共有10个小组，本案原告张*等141人系襄城区欧庙镇李**其中2、3、4组村民，其共同推选该村的张**、张**、张**三名村民作为代表于2013年5月25日向被告襄阳**源局提出颁发沙洲土地使用证申请，要求对位于欧庙镇李**2、3、4组堤防东侧汉江西岸，南与欧庙**沙洲接址，往北约1000米，总面积约4000亩的沙洲颁发使用权证，依法确认使用权。襄阳**源局于2013年6月21日正式受理原告的申请，该局经过审查后认为原告申请登记的沙洲地存在土地权属争议且原告不能提交合法的用地批准文件，于2013年7月9日作出关于对李**2、3、4组土地登记申请不予登记的决定。原告不服该不予登记决定，于2013年8月30日向襄阳市人民政府申请复议，襄阳市人民政府于2013年12月12日作出襄政行复决字（2013）27号复议决定书维持了被告襄阳**源局作出的不予登记决定。原告对襄阳市人民政府作出的襄政行复决字（2013）27号复议决定书仍不服，于2014年1月8日向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，合法有效的规章应当参照适用。《土地登记办法》第二条第一款规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿公示的行为”，因此本案中原告提出的颁发沙洲使用证申请即土地登记申请属于该办法调整范围。根据《中华人民共和国物权法》和《土地登记办法》的相关规定，土地登记是产权登记，系一种对外公示行为，既不是行政许可也不是行政确认，颁发土地权利证书是土地登记的最终结果，原告向被告申请颁发沙洲使用证应当进行土地登记，二者并不相互矛盾。原告在诉状中称，原告申请颁发土地使用证是一种行政许可的申请，而被告引用《土地登记办法》作出的不予登记是一种行政确认，二者之间风牛马不相及。原告的上述观点是对法律的理解偏差。《土地登记办法》第九条第（三）款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：土地权属证明”。第十八条第一款、第五款规定“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（五）其它依法不予登记的”。本案中原告在规定的时间内未能提供沙洲地的土地权属证明，原告在庭审中提供的襄城区欧庙镇人民政府2003年3月1日对李*村2、3、4组的回复和襄城区人民政府襄城复字（2008）4号复议决定书均不是对该滩涂用地权属的认定。同时，通过对庭审中原告提供的证据2和证据3的分析可以看出，原告与欧庙镇李*村委会之间就涉案的约4000亩沙洲地使用权客观上存在权属争议。综上，本院认为被告襄阳市国土资源局依据《土地登记办法》第九条、第十八条的规定对原告颁发土地使用证的申请作出的不予登记决定，程序合法，适用法律正确。张*等141名原告要求撤销被告不予登记决定的请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。据此判决驳回张*等141名原告的诉讼请求。案件受理费50元，由张*等141名原告负担。

上诉人诉称

宣判后，张*等141名上诉人不服，向本院提起上诉称：原审判决适用法律错误，上诉人申请颁发沙洲使用证不是申请土地登记，而是申请行政许可，即要求被上诉人许可上诉人对沙洲的使用权并登记，不应适用《土地登记办法》的相应规定。故请求二审法院依法改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人襄阳市国土局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。

被上诉人、原审被告襄阳市国土局在一审中向法院提交了以下证据：1、颁发沙洲使用证申请书及相关资料，用以证实原告于2013年5月25日向襄阳市国土资源局申请办理沙洲土地使用权登记，并提交了相关申请材料；2、土地方位图，用以证实原告申请登记的滩涂地具体方位地址；3、关于对李垴村2、3、4组土地登记申请不予登记的决定，用以证实襄阳市国土资源局对原告的土地登记申请作出不予登记的决定；4、行政复议申请书及行政复议决定书，用以证实原告因不服襄阳市国土资源局作出的不予登记的决定，向襄阳市人民政府提出行政复议，2013年12月12日，襄阳市人民政府作出复议决定，维持襄阳市国土资源局作出的决定；5、相关法律摘要，用以证实襄阳市国土资源局作出具体行政行为的法律依据。

上诉人、原审原告在一审中向法院提交了以下证据：1、关于李垴村2、3、4组对东河沙滩地提出的意见的回复，证实沙洲的开发利用者是原告；2、襄城区欧庙镇人民政府于2007年10月13日关于沙洲地权属的答复意见，证实沙洲地从50年代起由2、3、4、组开发利用的事实；3、襄城区人民政府襄城复字（2008）4号复议决定书，证实原欧庙镇人民政府2007年10月13日的答复意见已被撤销，沙洲的使用权争议已解决；4、颁发沙洲使用证申请书，证实原告向被告申请办理行政许可；5、襄阳市国土资源局作出的不予登记决定，证实被告以不予登记代替不予办理行政许可；6、襄阳市人民政府的襄政行复决字（2013）27号行政复议决定书，证实市人民政府维持错误的不予登记决定。

以上证据，均随卷移送本院审查。

本院查明

二审经审理查明，双方当事人均对原审判决认定的事实无异议，本院予以确认。

本院认为

本院认为，上诉人认为其申请颁发沙洲使用证不是行政确认而是行政许可，这属于对法律的误读。上诉人混淆了权属确认和权属登记公示的概念。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条，“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”之规定，可以看出，确认土地使用权的权利机关系县级以上人民政府，土地所在地的土地行政主管部门仅仅是负责受理土地登记申请、办理登记事务的具体实施部门。《中华人民共和国物权法》第六条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”。第九条第一款规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。第十一条规定，“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料”。第十二条第一款规定，“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责”。根据上述法律规定，申请不动产物权登记，首先必须权属明晰，然后才能就不动产所有权或者使用权进行登记公示，这也是土地行政主管部门在办理产权登记中应当审查的内容。被上诉人襄阳市国土局受理上诉人颁发沙洲使用证的申请后，经调查发现上诉人要求进行登记的沙洲地存在权属争议，这种情形既不符合《中华人民共和国物权法》第十一条之规定，也不符合《土地登记办法》第九条之规定。被上诉人据此作出不予登记的决定并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，处理正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由张*等141名上诉人承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月十日