乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局与新疆运达交通试验检测中心（有限公司）城建行政处罚二审行政裁定书

审理经过

上诉人乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局（下称天山区执法局）因与被上诉人新疆运达交通试验检测中心（有限公司）（下称运达公司）、被上诉人新疆维吾尔自治区水利厅（下称新疆水利厅）城市管理行政处罚及赔偿一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2015）水行初字第65号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月16日受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人天山区执法局委托代理姜**、苏*、被上诉人**公司委托代理人刘**、被上诉人新疆水利厅委托代理人武军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，2011年10月10日，新疆维吾尔自治区交通运输厅向各路政局下发《关于对公路沿线各类广告实行统一管理的通知》，主要内容为：将全疆所有国省道沿线广告业务均交由运**司全权经营管理；凡对外发布、招商具体事宜均由运**司组织实施，各地路政局协助办理相关手续；公路沿线违规设置的广告牌路政局按有关规定清理整顿。

2014年7月16日，经运**司申请，乌鲁**管理局向运**司发放新乌达路政许（2014）证字0008号《路政管理许可证》，许可事项：在公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施的许可。许可项目及数量：在国道30线公路建筑控制区内埋设管道、电缆等设施（广告牌）38处。许可有效期限自2014年7月15日至2015年7月14日。

2009年9月28日新疆维吾尔自治区交通厅下发《关于在G312线K4151＋600处设置宣传牌的批复》，同意新疆水利厅设置宣传牌一个。2010年新疆水利厅在G312线K4151＋600处设置了内容为“依法开展水土保持监测，为水土流失治理提供科学依据”的高立柱户外公益宣传牌。

2015年4月11日天山区执法局以运达公司设置户外广告设施，不能出示相关批准手续为由，决定对运达公司进行立案查处。2015年4月13日乌鲁木**委员会（乌鲁木齐市城市管理行政执法局）市容景观管理处出具《关于对乌拉泊高速路两侧户外广告设施审批手续的认定函》，主要内容为：乌拉泊地区高速公路沿线两侧设置的25处户外广告设施，未在我委办理过任何审批手续。

2015年4月13日18时10分天山区执法局向运达公司送达了乌天综责改通（2015）第NZ1号《责令改正通知书》，《责令改正通知书》的主要内容为：经查，你单位在乌鲁木齐市天山区乌拉泊高速公路沿线两侧（北起乌拉泊立交桥，南至乌拉泊南立交桥），未经相关部门批准，擅自设置25处高立柱户外广告设施，内容均为商业宣传，影响市容，责令在2015年4月13日前以自行拆除户外广告设施的方式改正上述违法行为。同日18时15分天山区执法局向运达公司送达乌天综先告（2015）第NZ1号《行政处罚事先告知书》，18时30分天山区执法局向运达公司送达乌天综罚决（2015）第NZ1号《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》的主要内容为：当事人在乌鲁木齐市天山区乌拉泊高速公路沿线两侧（北起乌拉泊立交桥，南至乌拉泊南立交桥），未经相关部门批准，擅自设置25处高立柱户外广告设施，内容均为商业宣传，影响市容。以上违法事实有现场勘验笔录、相关部门认定函等证据佐证。依据《乌鲁木齐市城市管理行政综合执法条例》第四条及《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项之规定，决定对当事人处以限期拆除所设置大型户外广告设施的行政处罚。依据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一项规定，逾期不拆除的由城市管理行政综合执法机关强制拆除。当事人在接到本决定书后，4月13日之前自行拆除违法设置的大型户外广告设施，逾期不拆除的由城市管理行政综合执法机关强制拆除。

另查明，天山区执法局作出行政处罚决定时要求运达公司拆除的25块高立柱户外广告牌中，有1块是新疆水利厅设置的高立柱户外公益宣传牌。2015年4月14日凌晨，天山区执法局强制拆除了运达公司设置的高立柱广告牌6块，拆除了新疆水利厅设置的高立柱公益宣传牌1块，拆除后的广告牌由天山区执法局转移至其它地方保存。

一审法院认为

原审法院认为，一、《公路安全保护条例》第十一条规定：县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。《中华人民共和国公路法》第五十六条规定：除公路防护、养护需要以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。第八十一条规定：违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。本案中，天山区**达公司及新疆水利厅设置的高立柱广告牌均在高速公路用地外缘起30米内。依据上述规定，该区域属于高速公路建筑控制区，有权对该区域内修建建筑物、地面构筑物或者埋设管线、电缆等设施进行管理的是交通主管部门，天山区执法局对运**司及新疆水利厅在高速公路控制区内设置广告牌进行处罚并实施强制拆除的行政行为，超越其行政管辖的范围，违背了职权法定原则。故运**司要求撤销天山区执法局作出的乌天综罚决（2015）第NZ1号《行政处罚决定书》的请求，原审法院予以支持。二、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，天山区执法局在不具备法定职权的情况下，对运**司作出行政处罚决定，并强制拆除了运**司及新疆水利厅设置的广告牌，依法应当予以赔偿。因天山区执法局将被拆除的广告牌转移至其它地方保存，具备恢复原状的条件，故运**司及新疆水利厅要求将被强制拆除的广告牌恢复原状的请求，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决：一、撤销乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局于2015年4月13日作出的乌天综罚决（2015）第NZ1号《行政处罚决定书》；二、乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局在本判决生效之日起十日内恢复强制拆除属于新疆运达交通试验检测中心（有限公司）的高立柱广告牌6块，恢复强制拆除属于新疆维吾尔自治区水利厅的高立柱公益宣传牌1块。

上诉人诉称

上诉人天山区执法局不服原审判决，上诉称，一、原审法院认定我局对运**司进行行政处罚及实施强制拆除的行政行为，超越行政管辖范围，违背了职权法定原则。我局认为，我局系依据乌鲁木齐市人民政府的授权，在乌鲁木齐市天山区行政管辖区域内依法履行城市管理职责。运**司及新疆水利厅设置的户外广告位于天山区的行政区域内，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第四条、第三十六条、第三十七条，《中华人民共和国广告法》第四十一条，《乌鲁木齐市户外广告设施设置管理条例》第二条、第四条之规定，在乌鲁木齐市行政区域内设置户外广告的广告发布者，应依据《乌鲁木齐市户外广告设施设置管理条例》的相关规定，到乌鲁木齐市城市管理部门办理相关批准手续。对位于天山区行政管辖范围内没有依法办理相关审批手续违法设置的户外广告，我局有权对其履行管理职责。

二、在位于城市管辖区域内同时位于高速路控制范围内的设置户外广告，应同时遵守相关城市户外广告管理规定及高速路管理规定，不应只遵守其中某些规定而排除其他规定。《城市市容和环境卫生管理条例》、《乌鲁木齐市户外广告设施设置管理条例》是属行政法规和地方性法规，在乌鲁木齐市行政区域内设置户外广告，应依照上述法规办理相关审批手续。对同时位于乌鲁木齐市行政区域及高速路控制范围内设置的户外广告应分别到相关的管理单位办理审批手续。而不应只遵守公路管理的相关法规不遵守其他法规。

三、运**司及新疆水利厅设置户外广告违反法律规定。根据《中华人民共和国公路法》第五十六条的规定，户外广告应属建筑物和地面构筑物范畴，而设置户外广告显然不是为公路防护、养护需要。综上，我局依照城市管理相关法规履行职责，未超越行政管辖的范围。运**司及新疆水利厅违法设置户外广告应予以行政处罚。请求二审法院依法撤销原判。

被上诉人辩称

被上诉人**公司答辩称，一、原审法院认定天山区执法局对我公司行政处罚及实施强制拆除的行政行为，超越其行政管辖范围，违背了职权法定原则是正确的。天山区执法局未在原审出示其对于高速公路控制区有行政执法权的证据。天山区执法局认为，位于城市管辖区域内同时位于高速公路控制区范围内设置户外广告，应同时遵守城市户外广告管理规定和高速公路管理规定，不应只遵守其中的某此规定而排除其他规定，此意见与其是否有行政执法权、行政处罚是否有依据、程序是否合法、处罚适用法律是否正确等问题均无关联系性。我公司所有的广告牌的设置均按照《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国公路法》的规定在路政海事局办理了行政许可，所有广告均在工商行政管理部门审批备案，故不存在天山区执法局所称的“只遵守其中的某些规定而排除其他规定”的情形。本案核心问题是我公司在高速公路控制区设置广告牌的行为，不在天山区执法局行政管辖范围内，天山区执法局没有执法权。天山区执法局认为其作出的行政处罚证据充分、程序合法、事实清楚、适用法律正确均无法律支撑。《中华人民共和国公路法》第八十一条明确规定，公路控制区的违法建筑物、地面构筑物的拆除由交通主管部门实施，天山区执法局不是交通主管部门，不具有拆除广告牌的职能。二、天山区执法局于2015年4月13日下午18时10分至30分向我公司送达了《责令改正通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》，未给我公司陈述与申辩的时间，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，依据第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。原审法院处理正确，请求二审法院驳回上述，维持原判。

被上诉人新疆水力厅答辩称，我厅同意运达公司的答辩意见。另外我厅认为，天山区执法局在高速公路控制区内不具有拆除广告牌的执法权。天山区执法局的行政处罚程序违法，其在同一天出具了《责令改正通知书》、《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》未给我方申辩的时间及途径。我厅所设立的宣传牌内容属公益性质，而非天山区执法局所称是商业性质，这与行政处罚的表述不符。综上，我厅认为，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实相同。

以上事实有立案审批表、现场勘查笔录及案件取证材料、2015年4月11日乌拉泊社区工作委员出具的证明、《关于对乌拉泊高速路两侧户外广告设施审批手续的认定函》、案件处理审批表、责令改正通知书、行政处罚事先告知书、发文稿纸、送达回证、现场勘验笔录及案件取证材料、结案审批表、《关于对公路沿线各类广告实行统一管理的通知》、《路政管理许可证》、《行政处罚事先告知书》、《责令改正通知书》、现场照片4张、《关于在G312线K4151＋600处设置宣传牌的批复》、《关于水土保持公益宣传牌赔（补）偿费用的批复》、《关于减免水土保持公益宣传牌赔（补）偿费的通知》、《高立柱广告牌制作施工合同》、《广告画面制作协议》、广告制作费发票及支付凭证、承诺书及一、二审法庭审理笔录等证据为证。

本院认为

本院认为，（一）《公路安全保护条例》第十一条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。”该条第三款规定：“属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。”根据上述规定，在本案中，运达公司及新疆水利厅被天山区执法局所拆除的高立柱广告牌均架设在途径乌鲁木齐市天山区行政区划范围内的高速公路建筑控制区。天山区执法局对天山区行政区划范围内高速公路建筑控制区内的广告牌是否具有行政处罚及强制拆除的法定职权是本案的争议焦点。

（二）《中华人民共和国公路法》第五十六条第一款规定：“除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；需要在建筑控制区内埋设管线、电缆等设施的，应当事先经县级以上地方人民政府交通主管部门批准。”第八十一条规定：“违反本法第五十六条规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，由交通主管部门责令限期拆除，并可以处五万元以下的罚款。逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。”根据上述法律规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，依法应由交通主管部门予以处理。天山区执法局在二审中提交的乌鲁木齐市人民政府乌政发（2001）86号《关于勘定区县行政界线的决定》、乌鲁木齐市天山区人民政府办公室天政办（2002）93号《关于印发〈乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》，不能证明其对天山区行政区划范围内高速公路建筑控制区内的广告牌具有行政处罚及强制拆除的法定职权，本院不予采信。天山区执法局对运**司及新疆水利厅在高速公路建筑控制区内设置广告牌进行处罚并实施强制拆除的行政行为，与上述法律规定及职权法定原则相悖，超越其行政管辖范围，且天山区执法局于2015年4月13日18时10分向运**司送达《责令改正通知书》，责令其在2015年4月13日前以自行拆除户外广告设施的方式改正违法行为，18时15分向运**司送达《行政处罚事先告知书》，18时30分向运**司送达《行政处罚决定书》，违反了《中华人民共和国行政处罚法》规定的公正原则及公民、法人或者其他组织享有陈**、申辩权的规定，应予撤销。原审判决对此处理正确。

（三）天山区执法局对运**司及新疆水利厅的户外广告牌违法拆除，理应赔偿其相应的损失。因运**司及新疆水利厅在原审均主张要求天山区执法局对被拆除广告牌恢复原状，原审法院支持其该诉讼请求并无不当。

综上，天山区执法局上诉称其对天山区行政区划范围内高速公路建筑控制区内的广告牌具有行政处罚及强制拆除的职权，其上诉理由不能成立，其要求撤销原审判决的上诉请求，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐市天山区城市管理行政执法局负担（已付）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年二月五日