张**诉北京市国土资源局土地行政答复案二审行政判决书

审理经过

张**因诉北京市国土资源局（以下简称市国土局）履行法定职责一案，不服北京市东城区人民法院（2014）东行初字第327号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人张**及其委托代理人董**，被上诉人市国土局的委托代理人孙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

上诉人诉称

张**向一审法院诉称：其曾在北京市密云县河南寨镇陈各庄村经营山场一处，另有承包的耕地30亩，均拥有合法有效的承包土地使用权及合法的地上建筑物所有权，后被有关部门及单位阻挠而无法实际承包和经营。2013年9月，其通过起诉北京市密云县河南寨镇人民政府（以下简称河南寨镇政府）的政府信息公开案件得知，其经营的山场及耕地所在区域的土地被河南寨镇政府非法出租，系典型的“以租代征”。为此，其于2013年12月10日向市国土局及其派出机构北京市**云分局（以下简称密**分局）提出查处申请，请求市国土局对不法行为人违法用地的行为进行查处，责令开发公司一方退还非法占用的土地，限期拆除建筑物并处以罚款，如涉嫌违法犯罪，依法将案件移送司法机关处理。但至起诉时止，市国土局也没有给予其以合理的解释和实质性的处理意见，对违法占地行为也未有任何实质性查处。现其原承包的地块范围仍被占用，大片土地一直处于荒芜状态。张**认为，市国土局的行为显属不履行法定职责的不作为行为，故请求判决责令市国土局立即对其查处申请进行立案、调查处理。

被上诉人辩称

市国土局辩称：该局及下属密**分局在接到张**的《查处申请书》后，针对张**反映的北京奥**有限公司（以下简称奥**公司）占用土地一事，及时到南陈各庄村涉案地块进行了现场核查。通过核查，未发现该地块存在实际开发建设的情形。2014年1月22日，市国土局做出《关于举报密云县河南寨陈各庄村土地问题的答复》（以下简称《答复》），并以邮寄的方式送达张**。该《答复》明确告知张**其反映的情况失实，并对不属于国土部门管辖的事项也告知了张**救济的途径。同时，在核查涉案现场地块后，为防止有关单位未经批准动工建设的违法情况发生，市国土局于2014年1月22日向密**分局下发了《关于处理密云县河南寨镇南陈各庄村村民张**举报土地问题的通知》（以下简称《通知》），明确要求密**分局加强对该地块的巡查监管，及时制止可能出现土地违法问题，并要求密**分局告知村委会加强土地管理，避免出现耕地撂荒问题。2014年2月28日，密**分局向河南寨**民委员会下发了《关于加强土地监管的告知书》（以下简称《告知书》），明确告知其加强对该地块的监管工作，在未取得合法用地手续前严禁任何单位或个人施工建设。2014年3月13日，南陈各庄村村委会也向承包单位下发了该《告知书》，要求其进行复耕，避免土地荒废。据此，市国土局及其下属密**分局已经较好的履行了法定职责，不存在不履行法定职责的情形。另，关于对张**举报的事项是否应予立案，属于立案审查是否正确的问题，属另一法律关系，与本案无关。同时，根据国土资源部颁发的《查处土地违法行为立案标准》的规定，只有实际将农用土地用于非农建设的行为才构成土地违法行为。市国土局在核查中并未发现张**诉状及《查处申请书》中所写的奥**公司将土地用于非农建设的情况，因此张**举报事项不符合立案条件。综上，针对张**的申请，市国土局较好的履行了核查及答复的职责，程序合法，适用法律法规正确，张**起诉的事实和理由不能成立，请求法院判决驳回张**的诉讼请求。

2014年7月18日，一审法院作出（2014）东行初字第327号行政判决认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六条、第六十六条以及《土地违法案件查处办法》第五条、第六条的相关规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件。本案中，市国土局作为本市土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的职责。根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，对符合立案条件的，应当及时立案查处；对不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或举报人。据此，立案查处或将不符合立案条件的情况告知举报人都是土地管理部门履行法定职责的一种方式。本案中，市国土局在收到张**的查处申请后，到涉案地块进行了现场核查，在认定涉案地块不存在违法用地情形后，制作了《答复》，告知张**核查的结果，并送达了张**，不存在不履行法定职责的情形。同时，市国土局也向下属密**分局下发了《通知》，要求其加强对涉案地块的监管，避免出现违法用地的现象。据此，市国土局已经依法履行了其法定职责。张**认为市国土局未履行法定职责的主张，缺乏事实依据及法律依据，对其诉讼请求不予支持。综上，一审法院依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回了张**要求市国土局立即对其查处申请进行立案、调查处理的诉讼请求。

张**不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、发回重审或予以改判。张**的上诉理由如下：北京市密**庄村村委会与奥**公司签订的土地租赁合同属于国家明令禁止且需从严查处的典型的“以租代征”行为，一审法院对如此明显的违法行为未予认定；涉案地块总面积近600亩，均为撂荒状态，大面积耕地及地表已破坏，不能继续耕种，5000多棵树木已损毁，2000多棵树木不同程度损坏，完全符合立案查处的条件；市国土局本应立案查处，追究相关违法行为人非法占地的法律责任，但市国土局却回避矛盾，避重就轻使违法后果仍在继续。

市国土局同意一审判决，请求予以维持。

在一审诉讼期间，张**在法定期限内提交如下证据：

1、申请人为张**、日期为2013年12月10日的《查处申请书》，证明张**向市国土局提出查处申请，要求市国土局履行查处法定职责的情况；

2、收件人为“北京市国土资源局执法监察大队”、邮件号码为1073806630604的全球邮政特快专递详情单；

3、收件人为“密云县国土资源局执法监察大队”、邮件号码为1005611411402的全球邮政特快专递详情单。

张**以证据2-3证明其于2013年12月向市国土局及其下属密**分局分别邮寄了《查处申请书》。

4、出租方为北京市密云县河南寨镇南陈各庄村村民委员会、承租方为奥**公司的《土地租赁合同书》，证明村委会擅自将土地以租赁形式出租给以商业开发为目的的奥**公司，违反相关土地管理的法律法规；

5、2005年7月29日《关于王**信访事项的答复意见》，证明涉案土地存在违法占地、以租代征行为；

6、市国土局（2013）第733号-不存《政府信息不存在告知书》及其说明，证明涉案土地目前并没有依法征为国有；

7、《关于坚决制止以租代征违法违规用地行为的紧急通知》；

8、《国土资源部解读“百日行动”：以租代征此风不可长》；

9、《全力以赴，打好这场硬仗——国家**办公室主任马*谈全国土地执法百日行动》；

10、《全国土地执法百日行动方案》。

张**以证据7-12证明以租代征行为是违反《中华人民共和国土地管理法》的行为，应予严厉打击，应当立案处理。

在一审诉讼期间，市国土局在法定期限内提交如下证据：

1、《答复》及编号为XB51524191111的挂号信送达凭证，证明市国土局针对张**的举报事项进行了答复，并以邮寄形式送达张**；

2、《通知》；

3、《告知书》及《国土资源法律文书送达回证》。

市国土局以证据2-3证明其已加强了涉案地块的监管和防控，较好的履行了法定职责。

4、涉案地块现场照片打印件1张，证明涉案地块没有非农建设，不存在违法事实和违法行为，市国土局已履行了立案前的核查职责。

经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：张**提供的证据1具备证据的真实性、合法性及关联性特征，能够证明张**曾向市国土局提出查处申请及申请的具体内容，予以采纳；张**提供的证据2-3，具备证据的真实性、合法性、关联性特征，能够证明张**向市国土局及密**分局提出查处申请的情况，予以采纳；张**提供的证据4-12，与本案审查的内容不具有直接关联性，不予接纳；市国土局提供的证据1-3，内容真实，取得方式合法，与案件事实具有关联性，能够证明待证事实，予以采纳；市国土局提供的证据4，不能单独证明待证事实，不予采纳。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院。对于以上证据，本院审查后认定：一审法院对市国土局、张**一审诉讼期间提交的上述证据材料所作认证符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院做同样认定。

根据以上有效证据，本院认定如下事实：张**于2013年12月10日及2013年12月16日以邮寄的方式分别向市国土局及密**分局递交《查处申请书》，反映“北京市密云县河南寨镇陈各庄村村委会”将土地租赁给奥**公司，实际上系以租代征、违法占用土地一事，并要求市国土局对违法用地行为进行查处。《查处申请书》中列明的申请事项为：请求对不法行为人以租代征的违法用地的行为进行查处，责令其解除合同，退还非法占用的土地，限期拆除建筑物并处以罚款，如涉嫌犯罪，依法将案件移送司法机关处理。市国土局在收到张**的申请后，与密**分局的执法人员一起到涉案地块进行了现场核查。2014年1月22日，市国土局对张**作出《答复》，并以邮寄的方式送达张**。该《答复》的主要内容为：“经现场调查，您反映的地块目前并未进行开发建设，我局已要求分局及时告知村委会加强土地管理，避免出现耕地撂荒问题。关于您反映的林木被毁问题，建议您向林业、公安部门反映。关于您反映的土地承包及经济赔偿问题，建议您通过民事救济途径解决”。同日，市国土局向下属密**分局下发了《通知》，要求密**分局“加强对该地块巡查监管，及时制止可能出现的土地违法问题”，“告知村委会加强土地管理，避免出现耕地撂荒问题”。2014年2月28日，密**分局向北京市密**庄村民委员会下发了《告知书》，要求“加强对该地块的监管工作，在未取得合法用地手续前严禁任何单位和个人施工建设”。

本院认为

本院认为，市国土局作为本市土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行查处的法定职责。根据《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，对符合立案条件的，应当及时立案查处；对不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或举报人。本案中，市国土局在收到张**的《查处申请书》后，对涉案土地进行了现场核查，在认定不存在违法用地情形后，制作并向张**送达了《答复》，将核查结果告知了张**，不存在不履行法定职责的情形。同时，市国土局亦向密**分局下发了《通知》，要求该分局加强对涉案土地的监管，避免出现违法用地的现象。据此，市国土局已经依法履行了其法定职责。综上，一审法院依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回张**的诉讼请求是正确的，本院应予维持。张**的上诉理由没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各50元，均由张**负担（均已交纳）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十月二十八日