杨**、闫文海、周**、沈**与济南**委员会其他二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**、闫文海、周**、沈**因要求被上诉人济南**委员会（以下简称市建委）履行法定职责一案，不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

一审法院查明

一审法院认定，2015年4月18日，原告杨**、闫文海、周**、沈**通过邮政快递方式向被告市建委邮寄《土地违法行为查处申请书》一份，申请事项为：请求贵局依法查处天桥区水屯北路两侧空地的违法用地，并书面告知申请人。被告认可已经收到该申请书。庭审中，被告提供其于2015年5月27日作出的济建函字（2015）14号《关于海尔云世界项目有关情况的函》，内容为：“市城管执法局：根据闫文海、杨**、周**、沈**群众来信反映，在天桥区水屯路两侧有360亩土地，正在进行建设施工，施工现状为基础开发灌桩阶段。建设单位为济南海**有限公司。经落实，该建设项目尚未取得相关建设手续”。被告以此证明其已经向相关部门发函进行处理，并已向原告进行答复，但原告不予认可且被告也未能证实该份函件送达原告。

一审法院认为

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”。原告杨**、闫文海、周**、沈**已通过邮寄方式向被告市建委提出书面申请且被告认可已经收到。本案中，原告所邮寄申请名称为《土地违法行为查处申请书》，并且申请事项为“请求贵局依法查处天桥区水屯北路两侧空地的违法用地，并书面告知申请人”。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第五条“**务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据**务院有关规定确定”、第六条“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告”的规定。原告提出的土地违法查处申请事项属于土地行政主管部门的职责并非被告的职责范围。故对原告杨**、闫文海、周**、沈**的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨**、闫文海、周**、沈**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨**、闫文海、周**、沈**负担。

上诉人诉称

上诉人杨**、闫文海、周**、沈**不服一审判决上诉称，一审判决认定事实错误，《中华人民共和国建筑法》第六十四条规定：“违反本法规定，未取得施工许可证或者未经批准擅自施工的，责令改正，对不符合开工条件的责令停止施工，可以处以罚款”。第七十六条规定：“本法规定的责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的行政处罚，由颁发资质证书的机关决定；其他行政处罚，由建设行政主管部门或者有关部门依照法律和**务院规定的职权范围决定”。由此可以看出，查处违法施工的行为属于被上诉人市建委的职权范围。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，认定查处违法用地行为系土地行政主管部门的职责适用法律错误。请求二审法院依法撤销一审判决，依法确认被上诉人市建委不履行法定职责的行为违法；诉讼费由被上诉人市建委负担。

被上诉人辩称

被上诉人市建委答辩称，本案涉及集体土地的征收和拆迁工作，济南市对于集体土地的征收拆迁工作有明确的职权划分，应当属于国土部门。对于建设单位未取得施工许可证而擅自进行施工的查处工作，济南市人民政府也有明确规定，查处执法权归济南市行政执法局行使，市建委已将上诉人的投诉转到济南市行政执法局处理，市建委不存在不履行法定职责的情形。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明，上诉人于2015年4月14日通过邮寄信件向被上诉人提出申请，请求依法查处违法用地行为。2015年4月21日，上诉人以被上诉人行政不作为为由向一审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人行政不作为违法，一审法院于2015年5月6日立案受理。上诉人请求查处的非法用地所涉地块为济南**开发公司开发的“海尔云世界”项目用地，该地块已于2007年和2011年分批次征为国有，批准文号：鲁**（2007）616号和鲁**（2011）259号。目前，该项目用地单位已与济南市国土资源局签订济南－01－2014－159号《土地出让合同》并办理了天桥国用（2014）第0400031号《国有土地使用权证》。济南市规划局依项目用地单位申请为该项目用地核发了建设工程规划许可证（一期）。至本案诉讼时，该项目用地单位并未办理建设工程施工许可手续。一审诉讼中，市建委于2015年5月27日作出的济建函字（2015）14号《关于海尔云世界项目有关情况的函》，函告济南市行政执法局并对上诉人所反映的建设项目尚未取得建设工程施工许可手续情况予以说明。

其他事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第五条规定：“**务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据**务院有关规定确定”。《济南市关于公布城市管理相对集中行政处罚规定的通告》明确，济南市城市管理综合执法机关负责实施市容环境卫生管理、市政公用事业管理、……、城市规划管理、开发拆迁管理、人防管理和建设管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。该规定第七十二条规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。本案中，上诉人请求被上诉人依法查处的违法用地系济南海**有限公司开发的“海尔云世界”项目用地。该用地单位虽然与济南市国土资源局签订了《土地出让合同》并取得了该宗土地的《国有土地使用权证》及相应的《规划许可证》。但是，至上诉人请求被上诉人依法查处时，项目用地单位并未取得该项目的建设工程施工许可手续。被上诉人在确认项目用地单位未取得建设工程施工许可手续擅自施工情况下，将上诉人的投诉事项在法定办结期限内以函告的形式转给具有行政执法权的济南市城市管理综合执法局予以办理并无不当。一审法院在综合考虑上诉人所投诉的事实并非被上诉人的职责范围且已在法定期限内转办的情况下，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。本案中，相关法律、法规并没有另行规定被上诉人处理涉案投诉问题的期限，故上诉人于2015年4月14向被上诉人提出查处申请，在被上诉人受理投诉履责期限未满且未有明确答复情况下，于2015年4月21日向一审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人行政不作为违法，不符合法定起诉条件。为减少诉累，节省司法资源，在一审法院已经受理并作出裁判，且裁判结果并无不当情况下，一审判决应予维持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杨**、闫文海、周**、沈**负担

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年二月十七日