钦州市**有限公司与钦州市人民政府、钦州**理局其他、城乡建设行政管理-城市规划管理一审行政判决书

审理经过

原告钦州市**有限公司因认为被告钦州市人民政府行政不作为，于2015年6月12日向本院提起行政诉讼。本院2015年6月18日立案后，于2015年6月24日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告钦州市**有限公司（以下简称钦**公司）的委托代理人黄**、李*，被告钦州市人民政府（以下简称被告一）副市长黄*，委托代理人陈**、张**，被告钦州**理局（以下简称被告二）副局长李**、委托代理人刘博存到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告钦州市人民政府于2015年6月1日对原告作出钦政复决字（2015）35号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回决定书》），该决定认定：按照《城镇排水与污水处理条例》相关法律规定，对污泥进行安全处理处置以及保证处理处置后的污泥符合国家有关标准等事项应属于申请人的法定责任和义务。2014年4月底至11月，被申请人市政管理局、环境保护局、林业局曾多次联合对河**处理厂厂区内堆积污泥指定污泥处置地点，属于维护安全生产环境所采取的临时应急举措，被申请人市政管理局、环境保护局、林业局并无职权为污泥处置指定场地，因此申请人请求被申请人为其指定污泥处置地点属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定的情形。根据该条规定，决定驳回申请人的行政复议申请。

原告诉称

原告钦州市**有限公司诉称，2015年1月，原告向被告二报送了“关于恳请尽快为市河**处理厂剩余污泥指定新的处置地点的申请”，被告二收到申请后一直未予答复，其行政不作为的行为违法。被告一的《驳回决定书》回避被告二未答复原告的申请，不认定、纠正被告二的违法行为，显然不当。被告一是钦州市污泥处理处置设施规划建设的责任主体，被告二作为河西污水处理的行政监管单位，负有监督管理污水处理的法定职权，当然负有解决河**处理厂污泥处置地点的职责。被告一的《驳回决定书》存在根本错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，第二十六条之规定，诉至本院，要求：1、撤销被告一的《驳回决定书》；2、依法确认被告二对原告2015年1月16日提出的“关于恳请尽快为市河**处理厂剩余污泥指定新的处置地点的申请”未进行任何答复的行政不作为违法；3、依法判令被告一责令被告二为钦州市河**处理厂解决污泥处置地点问题；4、本案的诉讼费用由被告承担。

原告为证明其观点，提供了以下证据：第1组证据，1、《关于恳请尽快为市河西污水处理厂剩余污泥指定新的处置地点的申请》，证明原告向被告二提出申请；2、原告的文件回执，证明被告二签收了该申请。第2组证据，《驳回决定书》，证明复议结果。第3组证据，钦市建字（2014）69号文、钦市政复（2014）66号文、钦市政复（2014）69号文、钦市政（2014）168号文、钦市政（2014）170号文、钦市政（2014）180号文，证明被告二负有解决污泥处置地点的职责，且此前以文件形式履行了该职责，曾经自行委托有关单位处理污泥；被告二应当答复原告2015年1月的申请。第4组证据，钦市建城函（2013）34号文、钦市城投函（2014）58号文、广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发2014年城镇污水生活垃圾处理设施建设工作计划的通知（桂政办发（2014）67号），证明钦州市固体废弃物处置中心不是法律规范所规定的污泥处理处置设施，钦州市污泥处理处置设施尚未建成。第5组证据，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），证明原告对污水处理过程中产生的污泥处理后含水率小于80%，符合该标准的4.3.2条的规定；被告一、被告二要求原告污泥含水率不超过60%没有合法依据。第6组证据，《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》（建城（2009）23号），证明被告一是钦州市污泥处理处置设施建设的责任主体，在该设施尚未建成之前，被告一、被告二理应妥善解决原告污泥处置地点问题。

被告辩称

被告一辩称，其作出的复议决定符合法定程序。本案污泥处置有关事项属于原告的责任和义务，被告二、钦**保局、钦**业局对污泥处置具有监督检查的责任，但无权且没有义务为其指定污泥处置地点。且为了维护原告安全生产环境，该三个部门曾多次联合相关部门对原告厂区内堆积污泥采取了临时应急措施，已履行了职责，不存在不作为情形。原告请求被告二、钦**保局、钦**业局为其制定污泥处置地点属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定的情形，依法予以驳回。

在法定举证期限内，被告一提供如下证据并当庭出示：证据1，钦政复受字（2015）29-1号行政复议案件受理通知书，证明被告一对原告复议申请依法进行了立案受理并向其告知了相关权利义务。证据2，钦政复受字（2015）29-2号、钦政复受字（2015）29-3号、钦政复受字（2015）29-4号提出答复通知书，证明被告一依法将复议申请书副本发送给被告二以及钦**保局、钦州市林业局并向其告知了相关权利义务。证据3，送达回证4份，证明被告一依法履行了送达证据1和证据2的义务。证据4，钦政复决字（2015）35号驳回行政复议申请决定书，证明被告一再规定期限内依法对原告的行政复议申请进行了审查并作出决定。同时，被告一提交《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项作为其法律规范依据。

被告二辩称，原告来*要求指定污泥处置地点一事，并非新的独立请求，此前已反复就同样事项多次来*，行政主管部门已有多次明确、合理答复。河**处理厂的污泥处置地点选择事项属于原告的责任和义务，我局无权指定。为保障公共利益严防安全事故的发生，我局联合相关部门主动对堆积的污泥采取应急处置，并不意味着取代和免除原告对污泥的法定安全处置责任和义务。综上，河**处理厂的污泥处置地点选择一事依法不属于我局职责，纯属原告不履行自身法定责任和义务所致，我局并不存在行政不作为问题。

在法定举证期限内，被告二提供如下证据并当庭出示：第1组证据，包括6份钦州市住房和城乡建设委员会（以下简**建委）关于钦州**处理厂污泥处置问题的答复文件（钦市建城函（2014）5号、14号、22号、24号、26号、28号）以及1份《关于对河**处理厂污泥处置进行整改的通知》、4份原告的回函（钦国润字第2014-022801号、042501号、050701号、051502号）、钦**保局《关于钦州**处理厂污泥处理的复函》（钦环防函（2014）16号）、钦州市全面推进城镇污水省会垃圾处理设施建设工作领导小组办公室《关于做好已建成污水处理厂运行监管交接工作的函》及市政府关于研究明确河**处理厂行政主管部门及污泥处置问题专题会意见，证明原行政主管部门钦**建委、现行行政主管部门被告二及管保部门对原告的申请已有明确答复。第2组证据，《城镇排水与污水处理条例》、《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》、《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》、《生活垃圾填埋场污染控制标准》，证明河**处理厂污泥处置地点选择事项依法属于原告的责任和义务，我局无权指定污染处置地点。第3组证据，3份被告二、钦**保局、钦州市林业局关于市河**处理厂厂区内现堆积污泥应急处置的答复、通知（钦市政复（2014）66、69号、钦市政（2014）170号）及签收登记单，证明为保障公共利益，严防安全事故的发生，该局联合相关部门主动对堆积的污泥采取应急处置，并不意味着取代和免除原告对污泥的法定安全处置责任和义务。

经庭审质证，被告一对原告提交的第1组、第2组证据没有异议，对第3组证据的证明目的有异议，污泥的处理涉及公共安全，市政府的应急处理不代表其负有法定职责。对第4组证据的真实性没有异议，对证明对象有异议，钦州市有两个地方是可以处置污泥的，分别是生活垃圾填埋场和固体废弃物处理厂，如果原告的处理达到相应标准，是可以填埋的，专门的厂没有建成，不等于没有处置场所提供。对第5组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议。第6组证据，认为是有地方处理的，不是原告说的没有地方处理。被告二对原告提交的第1组、第2组证据没有异议，对第3组证据，被告二赞同被告一的意见，原告举证恰恰验证原告没有履行处置污泥的义务。对第4组证据，赞同被告一的意见，政府有可供的场所，有方法、地点、措施去指导原告，原告反而认为不履行。对第5组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，80%是城镇污水含水率的基本标准，而污泥的填埋标准应是60%，刚好也反映原告不将污泥拉去垃圾处理厂填埋的事实。对第6组证据，赞同被告一的意见，要求安全有效处理污泥，所以住建委的答复才明确要求原告达到标准才得进场处置。

经庭审质证，原告、被告二对被告一提交的证据1、证据2、证据3均没有异议。对证据4，本院认为不属于证据，不需进行质证。对被告一提供的法律依据，原告质证认为，法律依据是错误的，根据法律规定，行政复议机关在进行审理时，应当对事实是否清楚、证据是否确凿，程序是否合法，内容是否适当进行审查，被告一显然没有法律依据。被告二对被告一适用的法律依据没有意见。

经庭审质证，原告对被告二提交的第1组证据的真实性没有异议，对证明目的有异议，这些证据恰恰证明被告二是有法定职权的，要不不可能为原告指定污泥处置地点，从2014年5月至12月，被告二多次指定污泥处置地点，但对2015年1月份的申请不答复是不作为。原告对第2组证据的四份文件质证认为，对前三份文件的真实性没有异议，对证明目的有异议，原告是污水处理设施的运营单位，而非污泥处理处置设施的运营单位，对产生污泥的处理只要达到国家规定的污泥排放标准即可，而污泥的深化处理不是我们的责任范围和运营管理的范围。同时，第三份文件第二条充分证明，地方政府要建污泥设施，这是法定职责。对第四份文件，认为真实性没有异议，关联性有异议，此规定是污水厂污泥处理后排放的国家标准，强令原告达到生活垃圾填埋场的标准是错误的，该规定不适合本案。对第3组证据，原告质证认为真实性没有异议，证明目的有异议，恰恰证明被告二有管理职责。被告一对被告二提交的3组证据均没有异议。

本院对上述证据认证如下：

被告一提交的证据4，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。其他证据，形式上符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。被告一提供的法律规范依据，为合法有效，本院予以确认。

被告二提交的全部证据，形式上符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。

原告提交的全部证据，形式上符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。

本院查明

经审理查明：原告钦**公司自2014年年初起将污泥堆放在其所属的河**处理厂厂区内的道路上，并多次向市**委提出要求指定河**处理厂污泥处置地点，钦**建委多次就污泥处置地点问题进行了回复，告知原告“河**处理厂污泥处理达标后送到市固体废弃处置中心处置”。2014年4月底，市**委组织有关单位出资帮助清运了在河**处理厂区内道路上堆积了4个月近2500吨的污泥。从2014年5月起，原告再次将污泥堆放在厂区的道路上，为了妥善应对该问题，2014年9月起，被告二、钦**保局、钦**业局曾多次联合对河**处理厂厂区内堆积的污泥协调处置地点，包括生活垃圾填埋场（免费）、台湾创业园、久隆镇平新村委平新垌的苗木基地等。由于原先指定的地点已经无法继续容纳污泥，2015年1月16日，原告再次向被告二、钦**保局、钦**业局报送了《关于恳请尽快为市河**处理厂剩余污泥指定新的处置地点的申请》，被告二于同日签收了该申请。被告二认为该申请与之前原告多次向市**委提出的问题完全一致，市**委已经多次对此问题予以答复，包括在2014年5月23日《关于协调污泥处置相关问题的答复》（钦市建城函（2014）28号）的回复中，明确告知原告“此类问题我委将不再答复”，因此对2015年1月16日的申请不再答复。原告不服，遂向被告一申请行政复议。被告一于2015年6月1日作出决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院起诉。

另查明，2014年12月5日起，被告二接替市住建委成为钦州市城镇排水行政主管部门，负责对已建成投运的污水处理设施的监管工作，凡属污水处理设施运行的有关事项均由被告二负责协调处理。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点，一是被告二是否具有为原告指定污泥处置地点的法定职责；二是被告二是否存在行政不作为；三是被告一的复议决定是否合法。

关于第一个焦点问题，本院认为，为原告指定污泥处置地点不是被告二的法定职责。（一）《城镇排水与污水处理条例》第三十条规定：“城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，保证处理处置后的污泥符合国家有关标准，对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告。任何单位和个人不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥”，这里所说的“安全处理处置”，包括“对产生的污泥以及处理处置后的污泥去向、用途、用量等进行跟踪、记录”。可见污泥的去向是“安全处理处置”的内容和必经程序，城镇污水处理设施维护运营单位要安全处理处置污泥，其中一项工作和程序就是要负责污泥的去向问题亦即地点问题，并将污泥的去向向有关部门报告。另外，环保部办公厅文件《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》（环办（2010）157号）第一条规定：“污水处理厂应对污水处理过程产生的污泥（含初沉污泥、剩余污泥和混合污泥）承担处理处置责任，其法定代表人或其主要负责人是污泥污染防治第一责任人。污水处理厂应当切实履行职责，对污泥产生、运输、贮存、处理、处置实施全过程管理”；《城镇污水处理厂污泥处理处置及污染防治技术政策（试行）》（建城（2009）23号）第1.6条规定：“污泥处理处置设施运营单位负责污泥的安全处理处置”。所以，污泥的安全处理处置是原告的法定职责和义务。（二）《城镇排水与污水处理条例》第五条规定第二款规定：“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作”、第三款规定：“县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作”。根据以上规定，被告一和被告二对污水处理负的是“监管”的法定责任。法律亦未明文规定该监管职责包括“指定污泥处置地点”。原告认为监管职责包括为污泥处理处置指定地点缺乏事实和法律依据。综上，对河**处理厂的污泥进行安全处理处置，包括污泥处理处置的地点、去向问题，是属于原告的义务，为原告指定污泥处理处置地点不是被告二的法定职责。

关于第二个焦点问题。本院认为，被告二不存在行政不作为行为。（一）原告2015年1月向被告二申请要求为其指定污泥处置地点一事，并非新的独立请求，2014年年初以来就同一事项已多次发文给市住建委，市住建委已有多次书面答复，并在2014年5月23日的回函中向原告明确表示，对此类问题将“不再答复”，市住建委对原告的申请，已经在程序上进行了答复，仍属行政作为。（二）市住建委不仅多次书面答复，还在行动上多次联合其他部门主动对堆积的污泥采取应急处置，包括协调生活垃圾填埋场（免费）、台湾创业园、久隆镇平新村委平新垌的苗木基地等地点供其堆放。这是为保护生态环境或者应对上级检查而采取的应急措施，不是政府本身的职责，也不意味着取代和免除原告对污泥处置的义务。退一步来说，不论指定地点是否是政府的法定职责，市住建委或者被告二多次进行书面答复和多次协调污泥处置地点的行为，已经是作为，原告认为被告二行政不作为与事实不符。

关于第三个焦点问题，本院认为，被告一的处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。首先，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告一是本案适格的复议机关。其次，被告一受理后，在法定期限内向原告送达了案件受理通知书等文书，告知了相关的权利义务，经审查后依法制作钦政复决字（2015）35号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》。被告一认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告起诉要求撤销该处理决定依法无据。

另，对于原告提出“依法判令被告一责令被告二为钦州市河西污水处理厂解决污泥处置地点问题”的诉讼请求，本院认为，行政案件只审查行政行为的合法性，而责令下级机关作出某项工作，是行政机关内部的事项，不属于司法审查的范围。

综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告承钦州**有限公司担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行），逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年十月十二日