张**玩忽职守罪二审刑事判决书

审理经过

四川**民法院审理蓬安县人民检察院指控原审被告人张*犯玩忽职守罪一案，于2014年11月19日作出（2014）蓬刑初字第81号刑事判决。原公诉机关蓬安县人民检察院提出抗诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。四川省南充市人民检察院指派检察员何**、代理检察员杜**出庭支持抗诉，原审被告人张*及其辩护人何**到庭参加诉讼。经合议庭评议，审判委员会进行了讨论并作出决定。现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定，蓬安县兴旺村建环卫服务中心业务辖区为兴旺、海田、天*、济渡四个乡镇。该中心的职能职责：除负责的村建环卫工作外，还有协助政府搞好村镇建设、农户建设工程质量安全管理。该中心编制为四人，实有工作人员三人，被告人张*负责该中心在济渡乡的村建环卫工作，并与该中心其他人员共同负责兴旺镇的村建环卫工作。2013年10月，蓬安县济渡乡石山包村九组村民唐*某家申请新建住房，经当地村委会和蓬安县兴旺村建环卫服务中心审查后，蓬安县济渡乡人民政府审批同意唐*某家新建住房，标准为“两层，240平方米”。随后，唐*某家将房屋修建工程发包给济渡乡土地坝村五组村民滕某某。在修建过程中，施工现场未按规定设置安全警示标志、外墙施工未设置安全网、施工工人未戴安全帽、未栓安全绳。2014年1月15日，济渡乡安办工作人员对唐*某建房施工现场检查时，发现了上述安全隐患，并立即责令其整改。同年3月，主体工程已经修建完成，共修建了三层，违规超建一层。同月31日，工人唐*甲在无任何安全措施的情况下，在三楼屋顶补拦水墙缺口时，趴在新砌的砖墙上用砖刀平整外墙，墙体垮塌后坠落地面，经抢救无效当场死亡。

同时查明：在唐某某家建房的过程中，被告人张*从未到施工现场检查。

上述事实，有公诉机关向法庭出示、并经法庭质证和认证的书证、证人证言、被告人供述等证据，以及原审被告人张*向法庭出示、并经法庭质证和认证的蓬安**控制中心证明、兴旺**务中心安全检查及隐患整改记录簿、中共蓬安县委蓬**（2008）40号《关于进一步推进乡镇事业单位改革的实施意见》、南充市人民政府安全生产委员会南市安委（2010）10号《关于加强农村建筑工程安全管理的通知》、蓬**（2005）7号《关于委托乡镇安全执法人员行使部分行政执法权的通知》、南充市规划和建设局南建（2007）120号《关于转发省建设厅﹤关于加强农村建房监管的紧急通知﹥的紧急通知》、济渡乡人民政府和兴旺**务中心的证明、蓬安县住房和城乡规划建设局蓬住建*（2012）76号《关于委托蓬安县规划和建设监察大队、县建设工程质量安全监督管理站、县房地产管理局、县城市公用事业管理所行使行政执法权的通知》等证据予以证实。

一审法院认为

原审法院认为，按照县编委蓬编发（2008）61号和县委、县政府蓬**（2008）40号文件确定的村建环卫服务中心的职能职责，被告人张*身为蓬安县兴旺建环卫服务中心工作人员，有协助政府搞好农户建设工程质量安全管理的职责，其未到农村建房户唐某某家进行巡查，对发生一人死亡的安全事故负有责任。但造成本案事故的直接原因是房主、承建方安全意识淡薄未设安全网，死者未系安全绳、未带安全帽等原因，以及农村建房的严重不规范、安全监管属多部门职责等多种原因所致。《村建环卫服务中心管理制度集》虽规定了村建环卫服务中心安全员有负责辖区内建筑工程施工工地的安全生产工作的职责，但应当理解为是协助政府而从事的该项工作。公诉机关关于“被告人张*有对村民违法违规建设行为负有检查、处理及报告的职责”的指控，经查，县规划和建设局《村建环卫服务中心管理制度集》的规定，村建环卫服务中心有负责辖区内违反建设法律法规和有关规定的建设行为进行行政处罚的职能，但并没有法定机关依法授权或者委托的依据，不能证明兴旺村建环卫服务中心和被告人张*有行政执法权，公诉机关指控的证据仅能证实被告人张*有巡查、报告等职责；且公诉机关指控的证据也不能证实本案事故发生的直接原因是房主违规超建所致。因此，被告人张*虽有巡查、报告职责，但其情节显著轻微，危害不大，不认为是犯罪。综上，被告人张*的行为不构成犯罪。依照《中华人民共和国刑法》第十三条、《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第（二）、（三）项之规定，判决：被告人张*无罪。

抗诉机关蓬安县人民检察院认为原判认定事实不清、适用法律不当，确有错误，理由如下：

1.错误认定蓬安县兴旺村建环卫服务中心无行政执法权。（1）蓬安**委员会规定“村建环卫中心协助政府搞好村镇建设、农户建设工程质量安全管理；完成建设行政部门交办的其他工作。”（2）蓬安县建设局以《村建环卫中心制度集》的形式细化了县机构编制委员会规定的职责，其中包括“负责辖区内建筑工程施工工地的安全生产工作，建立健全安全生产组织机构；搞好施工现场管理和精神文明建设，确保安全生产无事故，切实保障施工人员人身、财物的安全；组织安全生产巡回检查，做好检查台账记录，及时发现并督促整改安全事故隐患，杜绝建筑重大安全事故的发生；负责辖区内违反建设法规和有关规定的建设行为进行行政处罚；对建设各方责任主体及有关机构的违法违规行为进行调查取证和核实，提出处罚建议并组织实施。”（3）蓬安县建设局还为相关人员办理行政执法证。由此可见，村建环卫中心对农村村民建房具有宣传教育、检查监督、对违法违规的建设行为有监督整改、调查取证、处罚建议并组织实施的权利。村建环卫中心是建设局举办的事业单位，是建设局负责一方事务的工作部门，得到县编制委员会的认可，其人财物均归建设局统一管理，所属工作人员均是全额财政拨款的事业编制。县建设局按照县编制委员会的规定，交办其处理相关事务，符合相关规定。被告人张*负责该中心在济渡乡的村建环卫工作，即该中心所具有的职责张*均应当履行。

2.错误认定被告人张*情节显著轻微，危害不大。一审法院认定造成安全事故的直接原因是户主、承建方安全意识淡薄、农村建房严重不规范、安全监管属多部门职责等原因。但“户主、承建方安全意识淡薄、农村建房严重不规范”正反映了被告人张*未认证履行宣传教育职责，对农村建筑行业整顿不力，这也是渎职行为的一种体现。安全监管虽属多部门职责，但有严格的分工，村建环卫中心职责明确。一审法院认定“公诉机关指控的证据也不能证实本案事实发生的直接原因是违规超建所致。”但违规超建却与犯罪结果的发生具有直接因果关系，如果不超建一层，就不可能出现从三楼楼顶掉下来摔死一人的结果。而违规超建未得到制止的根本原因是被告人张*未履行职责。由此可见，死亡结果与张*的渎职行为具有因果关系。

事实上，被告人张*对辖区内村民建房具有宣传教育、检查、对违法违规的建设行为有监督整改、调查取证、处罚建议并组织实施的职责而不履行，从未到唐某某家施工现场作宣传教育、监督检查，致使违法建设行为未能得到有效制止、施工现场安全隐患未能得到有效整改，最终导致一人死亡的建筑安全事故，情节不是显著轻微而是十分严重。

原审被告人张*及其辩护人提出一审判决被告人张*无罪是合法的、正确的，具体辩护意见如下：

1.被告人张*没有安全管理职责：（1）蓬安**委员会蓬编发（2008）62号文件是村建环卫服务中心职责的唯一合法来源。村建环卫服务中心制度集规定的内容与编委文件不一致，应以编委文件为准，即使细化，但不能超越编委文件授予的职权职责。（2）检方引用的是安全员的岗位职责，但张*的岗位不是安全员而是工勤岗位，同时该职责中有关建筑施工安全的职责已委托给了安办。施工安全的监管应由镇政府及安全生产办公室负责。（3）法律、法规规定蓬安县住建局负责施工安全的监管，而县住建局在2005年将该职责委托镇政府及安全生产办公室，本次事故是施工安全事故，施工安全属于生产安全，应由政府的安办负责，事实上安办也收取了安全风险保证金。（4）张*没有执法证书，没有执法职责。（5）张*所在的村建环卫中心只负责工程质量，张*的职责是协助政府搞好村镇农房建设工程质量安全管理，没有安全生产的管理职责。

2.违规违建与本案死者没有直接的因果关系。（1）查处违规违建不是被告人张*的职责。根据《四川省村镇规划建设管理条例》规定村民的房屋修建由乡人民政府批准；检方一审出示证人曾某某（原济渡乡乡长）证言证实农村村民建房采取谁批准、谁收费、谁负责的原则；村建环卫中心只负责村民建房的选址，其他均由政府负责。（2）检方没有证据证明违规违建和本次事故之间有直接因果关系。导致本次事故的直接原因是建房方没有按照施工安全的要求进行安全生产，安办对建房者发出整改通知书没有进一步落实是本次事故的重要原因。

二审审理查明，蓬安县**服务中心是蓬安县住房和城乡规划建设局（以下简称县住建局）派驻乡镇的事业单位，由县住建局与乡镇人民政府双重领导，以县住建局管理为主，其人事关系、经费由县住建局统一管理，党的组织关系实行属地管理，考核奖惩以住建局为主。该中心的职能职责除负责的村建环卫工作外，还有协助政府搞好村镇建设、农户建设工程质量安全管理。其业务辖区为兴旺、海田、天*、济渡四个乡镇。其实有工作人员三人，分工为：除三人共同负责兴旺镇外，原审被告人张*负责济渡乡，另二人分别负责海田、天*乡。2013年11月6日，蓬安县济渡乡石山包村九组村民唐*某家申请新建住房，经当地村委会和蓬安县**服务中心审查后，同月7日，蓬安县济渡乡人民政府审批同意唐*某家新建住房，标准为“两层，240平方米”。后唐*某家将房屋修建工程发包给济渡乡土地坝村五组村民滕某某，在修建过程中，施工现场未按规定设置安全警示标志、外墙施工未设置安全网、施工工人未戴安全帽、未拴安全绳。2014年1月15日，济渡乡安办工作人员对唐*某家建房施工现场检查时，发现了上述安全隐患，并立即责令整改。同年3月，主体工程已经修建完成，共修建了三层，违规超建一层。同月31日，工人唐*甲在无任何安全措施的情况下，在三楼屋顶补拦水墙缺口时，趴在新砌的砖墙上用砖刀平整外墙，墙体垮塌后坠落地面，经抢救无效当场死亡。在唐*某家开始建房直至发生安全事故期间，原审被告人张*未到施工现场进行检查。

上述事实，有原公诉机关、原审被告人张*在一审庭审中出示、并经当庭质证，经本院审查予以确认的下列证据证实：

（一）书证

1.人口信息，证实原审被告人张*的基本身份情况。

2.四川省事业单位聘用合同书，证实原审被告人张*2012年1月1日被蓬安县**服务中心聘用为工勤岗位，合同期从2012年1月1日至2016年12月31日止。

3.事业单位岗位聘用合同书，证实原审被告人张*2011年1月1日至2013年12月31日被蓬安县**服务中心聘用为工勤岗位。

4.蓬安县机关事业单位管理人员、工人年度考核登记表，证实原审被告人张*2010年至2013年度考核合格。

5.事业单位工人工资变动审批表，证实原审被告人张*2009年至2012年工资变动情况，证明其工资为财政拨款。

6.蓬安县规划和建设局2009年3月的《村建环卫服务中心管理制度集》证明，（1）村建环卫中心工作职责是在取得县规划建设行政主管部门委托情况下，在其受托范围内行使的职权除负责的工作外还有：协助政府搞好辖区内建设工程质量安全监督管理，处理工程建设中的质量和安全事故。负责辖区内违反建设法律法规和有关规定的建设行为进行行政处罚。负责辖区内建设信息、数据、资料的管理、统计和上报工作；（2）安全员岗位职责：A、认真执行国家安全生产的有关方针、政策和操作规定，搞好安全生产，督促检查安全技术各项措施和操作规程的实施情况。B、负责辖区内建筑工程施工工地的安全生产工作，建立健全安全生产组织机构。C、参与施工组织设计的编制、学习安全管理有关规定，贯彻安全管理会议精神，提供切实可行的安全生产措施。D、搞好施工现场管理和精神文明建设，确保安全生产无事故，切实保障施工人员人身、财物的安全。E、组织安全管理经验技术交流，搞好日常安全培训教育工作。F、组织进行安全生产巡回检查，做好检查台账记录，及时发现并督促整改安全事故隐患，杜绝建筑重大安全事故的发生；（3）质量监督员岗位职责，证实其有对建设各方责任主体，及有关机构的违法违规行为进行调查取证和核实，提出处罚建议并组织实施等职责。

7.蓬安县机构编制委员会蓬编发（2008）61号文件，证实县规划和建设局在乡镇跨区域设置12个村建**中心（包括兴旺），实行业务部门与乡镇人民政府双重领导，以县级业务主管部门管理为主的管理体制。村建**中心的职能职责：负责建设社会主义新农村的村庄整治和人居环境治理、生态环境保护的技术服务；协助政府搞好村镇建设、农户建设工程质量安全管理；负责建制镇、集镇、农民新村村容村貌和环境卫生、园林、绿化工作，市政公用设施的维护与管理；负责农民建房新技术的推广和通用图集的推广及建房技术咨询；完成建设行政部门交办的其他工作。

8.蓬安县人民政府办公室蓬安府办发（2011）74号《关于印发〈蓬安县住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》，证实该局的主要职责有承担规范和指导村镇建设的责任，指导农村住房建设和安全管理等工作；承担监督管理全县建筑市场，规范各方主体行为责任，负责建筑工程质量安全监督管理工作等。

该局与乡镇人民政府有关职责分工是：各乡镇人民政府负责辖区内建筑施工安全监督管理；县住房和城乡规划建设局依法对辖区内农村建筑施工安全实施监督管理，定期不定期实施督查和检查。

9.《济渡乡建筑施工安全责任书》，证实凡修建三层以上（含三层）的房屋，必须经正规设计单位人员的设计，设计图纸必须加盖设计单位的工章，并严格按图施工；规模以上工程的施工单位的施工人员必须具备相应资质并报县规划和建设局批准后方可动工修建。修建或拆除房屋时施工人员必须配带安全帽，设置安全网，系安全绳，通道顶上必须遮盖，架料必须牢固。施工现场必须悬挂或书写安全质量大幅标语，提高施工人员安全生产意识。村三职干部及驻村干部在建房单位（户）施工期间，必须每月两次到施工现场检查监督，并做好安全检查整改记录，发现隐患要及时督促整改。对整改不了的顽症要及时向乡安办和兴旺村建环卫中心书面报告，乡安办和兴旺村建环卫中心得到报告后应及时对隐患进行排除，待安全隐患排除后方可继续修建。（2013年10月22日施工现场安全责任方*某某与济渡乡人民政府主管领导曾某某、分管领导秦**、安办负责人刘**、驻村干部邓*、兴旺村建环卫中心张*、济渡乡**委员会主任龙某某签字或盖章。）

10.蓬安县村镇建设工程选址呈报表，证实唐某某提出建房申请，修建建设用地面积120平方米、建筑面积240平方米的砖混结构房屋，2013年11月6日兴旺**中心签署“情况属实，同意按规划修建，请审批”的意见，乡长曾某某审批“同意建两层，240平方米。”

11.乡镇安全检查及隐患整改记录簿，证实济**安办刘**等4人于2014年1月15日对唐某某建房施工现场检查情况：“施工人员未戴安全帽、无安全警示标志、无安全防护网、施工人员未拴安全绳，并立即责令整改”。

12.和解协议及内部分担协议，证实由施工承包方*某某和发包方陈某某赔偿死者唐**的经济损失人民币41万元，施工承包方和发包方各承担一半。

13.2010年5月5日兴旺村建环卫服务中心林某某、陈*的行政执法人员登记表各一份。

14.蓬安县疾病预防控制中心证明，证实原审被告人张*2012年11月被查出患有肺结核，医生建议休息半年。

15.兴旺村建环**中心安全检查及隐患整改记录簿，证明原审被告人张*在平时进行了巡查等工作，但对本案事件没有巡查到位。

16.中**县县委、蓬安县人民政府蓬委发（2008）40号《关于进一步推进乡镇事业单位改革的实施意见》，确定村建环卫服务中心的职能职责与编委文件一致。

17.南充市人民政府安全生产委员会南**委（2010）10号文件《关于加强农村建筑工程安全管理的通知》，各级建设行政主管部门依法对辖区内农村建筑施工安全实施监督管理，定期不定期实施督查要检查，对农村住房建设、农村住房安全和危房改造要加强指导。各乡镇人民政府负责辖区内建筑施工安全管理，对正在施工的单位和业主要明确专人负责现场监管，对重大隐患、重大险情要及时上报和处理。要建立健全村镇建设施工安全监管机制和管理制度，严厉打击非法建设违规建设行为，确保不发生安全事故。要在行政村设立一名工程质量安全监督信息员，对所在村的在建、待建工程质量安全进行监督检查，以便及时了解和掌握村镇建设工作动态。要组织国土所、村建**中心采用流动抽查和定点监督检查等方式，对乡镇农村建房的结构质量、施工安全、地基验槽和主体结构施工过程等进行重点排查，深入工地进行技术指导。各村委会要具体负责本村建筑施工安全管理工作。

18.蓬安监发（2005）7号文件《关于委托乡镇安全执法人员行使部分行政执法权的通知》，证实乡镇安全生产委托执法人员受县建设局委托，在其边区内有权根据《建筑法》、《建设项目工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》的有关规定对建筑安全进行检查，有权对下列行为予以警告、制止和纠正、责令改正、限期整改，并对适用简易程序处罚的案件依法实施处罚。

19.南充市规划和建设局南建（2007）120号文件《关于转发省建设厅﹤关于加强农村建房监管的紧急通知﹥的紧急通知》，要求住建局加强农村建房监管工作。督促乡镇人民政府做好村镇建房质量安全管理工作等。

20.济渡乡人民政府和兴旺**务中心对张*平时工作表现好的证明。

21.蓬安县住房和城乡规划建设局蓬住建*（2012）76号文件《关于委托蓬安县规划和建设监察大队、县建设工程质量安全监督管理站、县房地产管理局、县城市公用事业管理所行使行政执法权的通知》，证实蓬安县住房和城乡规划建设局委托上列机构行使相关法律法规和规章规定由县级规划建设行政主管部门行使的行政执法权。

（二）证人证言

1.陈某某证言，证实他家老房子因滑坡，申请了新建住房。2013年10月就向村上递交了申请，然后又到乡上国土所、村建环卫中心去办了手续，向财政所交了600元建房建沼气款，向村上交了400元公路维修款，在签订安全责任书时向安办交了500元安全风险保障金，另外还交了80元给村建环卫中心。

他们家修房子是承包给滕**的，2013年10月开始打地基，12月份开始倒地梁，2014年1月底、2月初的样子主体工程基本完工。他们家修建房屋，审批的是两层，但是修了三层，在修建过程中村建环卫服务中心和乡政府相关部门没有任何人叫他们停工，也没有给他们出示停工通知书。

他们在主体施工过程中基本上坚持戴了安全帽，高空作业系了安全带的，但农村建房一般没有搭安全网，都是用的葫芦架。

2014年1月份（旧历年前）乡上的人来检查过，当时给他们提出了一些意见，他还在检查记录上签了字的。他认识安办的刘*甲，其它两个认得到人但是不知道名字。他们只就戴安全帽和拴安全绳进行了整改，其它两个方面他们没做到位。从这次乡上的人提出整改意见之后，他没有看到乡上的人前来复查过他们家修建房屋安全隐患是否整改到位。他可能认识村建环卫服务中心工作人员，但是不知道名字。他不知道村建环卫服务中心工作人员是否来过。

2014年3月31日ll点左右，做工唐*甲正在三楼屋顶补拦水墙缺口，补好后，唐*甲发现墙不平，就趴在上面敲，当时还有另外一个做工和滕*甲妻子喊不要去敲，唐*甲在敲时拦水墙垮塌，唐*甲就从三楼屋顶摔了下来。不久兴旺派出所、120急救医生、济渡乡政府的人员就到现场，确认唐*甲已经死亡。后在济渡乡政府协调、村委组织下，他、滕*甲、唐*甲家属达成了和解协议，他和滕*甲共计赔偿4l万元。

他赶到现场时唐**身上没系安全绳，房子没有安全防护网。他认为造成唐**死亡的原因主要是没做好安全防护措施。

2.滕某甲的证言，证实陈某某2013年冬天与他具体谈了修房子的事情，当时谈的是包工不包料，按每个平方125元进行包工，没有签订书面合同，只是达成了口头协议。

在他们修建陈某某家房子的过程中，有一次济**安办的刘*甲带了几个人到工地上来检查过安全，那几个人他认不到，那次查到他们没有戴安全帽、没有警示标语、没安装安全网、没系安全绳，还指出了他们存在的安全隐患，叫业主和他们进行整改，这一次陈某某签字的。到2014年年初出事之前安办的同志来过一次，因为这次他们在做屋内的粉水，看了之后没说什么就走了。兴旺片区村建环卫服务中心相关人员没有来检查过陈某某家修房子的安全，他也不认识兴旺片区村建环卫服务中心的工作人员。

济**安办的同志指出了他们的安全隐患，但是没有来复查过他们是否进行了整改，他们工地上一直没有安装安全网，没有设置安全标语，工人有时也没有戴安全帽或拴安全绳。

他记得主体工程是在2014年3月初基本完工的，只是挡水墙的施工缺口没有完成，同月31日唐*甲在三楼屋面上补施工缺口时发生了安全事故，唐*甲从三楼挡水墙的施工缺口处摔下去，后经医生现场抢救无效后死亡。现在他们三方的赔偿事宜已达成协议，唐*甲已经安葬。

从他赶到现场看到的和了解的情况来看，唐**当天是没有戴安全帽、系安全绳、也没有安全防护网，但是唐**在做的时候，他们工地上的工人也多次提醒叫唐**不要去敲刚砌好的挡水墙，但是唐**没有听劝告，就出现了安全事故。

他认为唐**出事有几个原因，一是没戴安全帽，没系安全绳，整个工地没有安全防护网；二是不听劝告。

如果济**安办和兴旺片区村建环卫服务中心来督促和检查他们落实相关安全措施的情况，他们进行整改了，做好了安全防护，就不会出现这次安全事故了。

3.刘某某的证言，证实济渡乡石山包村9组陈某某家修房子是她家属滕*甲承包的。到事发当天房子修得差不多了，只有点收尾工作。当天她请了5个工人，她安排唐**和张某某补楼顶的施工洞，补好后，唐**说补的那个地方不平，就用砖刀敲，她和张某某都叫唐**不要敲，才砌的砖不稳定。唐**不听，说那样不好看，趴倒才砌好的地方敲，那个地方就垮了，唐**就从楼顶摔了下去，摔死了。唐**干活的时候没有戴安全帽和捆安全绳，也没有没采取任何安全措施。因为房子已经修好了，脚手架这些都撤了。

4.张某某的证言，证实2014年3月31日早上8点钟，刘某某老公滕某甲叫他和唐*甲到楼顶上做活路，叫他们把楼顶栏杆补齐，然后再贴磁砖。还叫他们小心些。

他们两人上去后，先拌的水泥灰，一会儿刘某某也上来给他们递水泥灰。他们把那个缺口补上后，补那里有点不平，唐*甲就用砖刀去敲不平的地方，然后趴在刚补好的地方去敲，又说要用干灰弄一下，那时他正在上面贴磁砖，然后他就看见唐*甲面朝下摔到楼底下去了。他和刘某某就赶忙下来看，他们都没有戴安全帽。

5.杨某某的证言，证实他是罗**院副院长，2014年3月31日上午11时左右接到120电话到现场出诊，死者唐**经抢救无效当场死亡。据了解唐**是新建房的做工，不慎从三楼坠落致死，初步分析是高空坠落导致脑挫裂伤，胸腔出血死亡。他到达现场后唐**未戴安全帽、没系安全绳、新建房屋没设置安全网。

6.**某某的证言，证实他是济渡乡石山包村主任。2013年的上半年，唐某某因为原住房处山体滑坡，他们村上就要求唐某某家异地选址重新修建房屋。于是唐某某就向村上提出申请，要求重新修建房屋，他们村民代表在唐某某的建房申请上面签字按指印，村委会也签字同意异地修建房屋的请求。之后唐某某到乡政府、国土所和村建**中心办理了相关的建房手续。建房手续应该是齐全的。

因为唐某某占地只有70多个平方，所以建房面积就小了，每层只有70多平方的建筑面积，唐某某就私自修建了三层，超过了审批的两层，属于违法建筑。因为他们村委要求唐某某修建的房子与村道公路的距离必须保证3米以上，但是唐某某超过3米了，他们村委就要求唐某某停工，但是唐某某没停工继续修建，还多修了一层，在2014年的春节2月份的时候完工。

据他所知安办2013年来检查了的，2014年2月份左右的时候来检查过的，其中他陪同了一次，检查的人员都是乡安办的，其他就没有哪个部门过来检查过。他知道分管他们乡的村**中心的工作人员是张*，如果张*来检查他肯定认得出来。

2014年3月31日唐某某房屋修建过程中，一个工人从楼上掉下来摔死了。是当天11点多以前乡上管安全的刘*乙打电话给他才知道的。他马上就赶到了现场，配合乡上安办、派出所处理后续事宜，当天晚上就处理完毕。最后由建筑承包方滕**和唐某某共同赔付死者41万元左右。

他当时到了事故现场的，了解到主要是没有做好安全防护措施，工人安全意识比较差，在高层施工中没有系安全绳、戴安全帽，楼层高又没有安全防护网，摔下来肯定要出事。

7.曾某某的证言，证实她2009年4月任济渡乡乡长，乡长对全乡的安全工作负总责，具体职责落实在分管安全工作的刘**副乡长，各部门抓生产的同时要负责安全工作，也就是一岗双责。另外，她们乡管国土和建筑的由秦**副乡长负责，也应该负责国土和建管领域的安全工作。建筑安全工作按照职责分工由乡安办和兴旺片区村建环卫中心负责检查监督，她任乡长后，兴旺片区村建环卫中心安排张*负责济渡乡的建筑安全工作。农村村民建房的安全监督检查工作是由村建环卫中心和安办共同负责的，采取谁批准、谁收费、谁负责的原则。

乡安办是刘*甲在负责三村的建筑安全。

她认为这不是安全事故，应该是一起意外事故，唐*甲死亡的责任应该从两方面划分：一是唐*甲本人和业主，施工方应该负主要责任。二是安办和村建环卫中心也有一定的责任，具体责任的划分应该按照相关规定和调查的事实落实。

2013年11月7日她所批的唐某某家的房子占地面积是120平方米，建筑面积240平方米，建筑层数是两层。

没有任何人向她汇报过唐某某家的房子正在违规修建，也没有任何人说过他们对这个违规建筑进行过处罚。

8.刘某甲的证言，证实他是济**安办主任，2013年以来只有同事3名。2014以前他们是分了工的，文件资料记录上是分工的，实际上没分工，只由他们三个人做事。2014年以后他们未研究如何分工，但人少，安全方面的检查只有他们三人出动办理。

2014年3月31日上午11点40分左右，刘*乙打电话说三村九社陈某某家修房子拌了一个人，他就和刘乡长、文某某立即赶赴现场。

到现场后看到死者唐*甲趟在陈某某新建的房子的地坝内，据他观察判断是从三楼的拦水墙的缺口处摔下。医生进行了抢救，但未能挽回唐*甲的生命。没有看到唐*甲是否拴有安全绳、戴安全帽。因为当时工程已基本完工，没有看到有安全防护网等安全设施。

他认为安办对农村村民建房的职责是，监督检查建房的安全监管，落实整改安全隐患，落实与村社签定安全责任书，收建房户的安全风险抵押金每户500元。

陈某某家修房时的安全生产责任由安办三人负责。

济渡乡村民建房是由兴旺**中心张*负责。据他了解，农村村民建房主要由他们安办负责监督，村建环卫中心没有负责，村建环卫中心主要负责城镇规划区内的安全责任。

他不知道陈某某家的房屋是批的两层还是三层，至于修几层楼由谁管他不知道。但是应该按照批的两层楼修。

2014年1月15日他和刘**、文某某、奉某某到三村九村陈某某家检查过一次，当时存在四方面安全隐患：未戴安全帽、未贴安全标识、未安装防护网、未捆安全绳。他们要求立即整改。第二次检查他未去，据*某某说，陈某某家无人，当时主体工程已基本完工。听*某某说未建安全防护网。当天未作记录。因为施工方和业主都未在家。

张*未与他们一道去检查陈某某家的安全，至于张*是否去检查过他不知道。

9.**某某的证言，他是济**安办副主任。他们乡片区村建**中心和国土所没有办公地点，是和他们乡安办在一个地点办公；村民或居民要修房子，找国土所和村建**中心办手续时他们就知道谁要修房子，在国土和村建**中心审批了之后，他们就要求建房户与他们安办签订建筑施工安全责任书，在签订责任书的同时他们要收取一定数量的安全生产押金，农村村民建房一般收的是500元。

2014年腊月间他们安办的刘**、他、奉某某与刘**副乡长一路去检查过唐某某家修房子，当时就发现了几项安全隐患，要求立即整改，具体在安全检查的记录上写明了的。另外他和奉某某还去过一次，这次没有刘**主任和刘**副乡长，这次去唐某某家房屋的主体工程基本完工，他记得是2014年3月12日，去的时候唐某某家没有人在，他们就没有作什么记录就到其他处检查去了。

2014年1月15日《乡镇安全检查及隐患整改记录簿》，当时他们给业主和施工方提出了四个方面的隐患并要求其立即整改，业主唐某某的女婿陈某某签了字的，他们四位检查人员刘**、刘*甲、奉某某和他也签了字。

戴安全帽和系安全绳在他们提出整改意见之后就立即进行了整改，但是安全标示和安装安全网没有整改到位，但农村建房一般都没有全面落实搭建安全网。

2014年3月31日，给唐*某修房子的唐*甲从三楼屋顶上摔下来，因为伤势过重抢救无效死亡。当天上午刘**接到电话说三村出了事，他们当时和刘**一起马上赶到现场，根据他的观察，唐*甲是在三楼屋顶上修砌施工缺口时不慎坠楼摔死的。从当时的现场看，唐*甲没有拴安全绳，没有戴安全帽，因为当时房屋主体工程已完工，外墙瓷砖已经做好，没有看到安装安全网。

他不清楚兴旺片区村建环**中心是否负责济渡乡村民建房的安全工作，反正兴旺片区村建环**中心的同志没有和他一道去检查过唐某某家修房子的安全生产工作。

10.**某某的证言，证实他是兴旺**务中心的工作人员。村建**中心的职责是：协助当地政府搞好村镇建设、农房建房工程质量及安全管理等，具体的职能职责住建局发了《村建环卫中心管理制度集》。

他们村建环卫服务中心有三人，他负责天成乡，杨**负责海田乡，张*负责济渡乡，兴旺镇是他们三人共同负责。

唐某某的《村镇建设工程选址呈报表》中村建环卫中心的意见是他填写的。他本来负责天成乡的，但当天张*事情多，他就和张*一起去的济度乡，张*当时喊他帮着填一下这个表，他填了表之后，拿给张*查看后，张*就将呈报表交给建房户了，让唐中年去乡上和村上签字。张*还收了80元工本费。

他们村建环卫中心对农村村民建房应该是要检查，主要检查建房质量和安全，他一般是一个月查一次。如果发现安全隐患，他们就会叫业主停工整改，发放停工整改通知书，作安全检查记录上报乡政府。大概一个星期后去复查。

11.杨**的证言，他是兴旺**务中心主任，该中心管理兴旺、济渡、天*、海田4个乡镇。他们村建环卫服务中心有3个人，是有分工的，他分管海田，张*分管济渡，罗某某负责天*，兴旺是他们3人共同负责。是开会口头上分工的。

他们还要协助乡政府对农村建房户的安全、质量进行监督，按照规定是他们村建环卫服务中心要去巡查和检查质量和安全是否符合要求，如果有存在安全隐患他们村建环卫服务中心要书面或者口头通知建房户进行整改，整改期满后他们村建环卫服务中心还会进行复查，是否进行了整改。因为村建环卫服务中心工作人员少，财力薄，一个人管理一个乡镇，还要对场镇进行管理，还是会存在有些巡查不到位的情况。其检查和巡查的具体要求，一是乡安全生产办公室来通知他们村建环卫服务中心一起去检查；二是他们村建环卫服务中心自己主动去检查。他们村建环卫服务中心没有规定要去检查多少次，但是在建设中他们村建环卫服务中心必须要去检查。

他们村建环卫服务中心去检查是否是合法建筑行为，是否存在建筑质量安全隐患，还有就是检查安全设施是否齐全。是否做到安全施工，施工中是否佩戴安全帽、高工作业中是否系安全绳、建筑周围是否搭建安全网、施工中是否设置警示安全标语。

对于违法违规建筑他们村建环卫服务中心，小的报乡政府进行处理，大的违规违法建筑他们上报住建局处理。处理方式一是责令拆除违法违规建筑，二是罚款。

唐某某建房，他没有去检查过，至于张*是否去检查过他不清楚，张*没有向他汇报过该户（唐某某）有关问题，也没有要求过他们对该户的有关问题出面处理。

他清楚唐某某建筑工地发生的安全事故，在事故当天他就接到了负责分管安全工作的秦**和安办主任刘**的电话，说唐某某家的建筑工地在施工中不幸坠楼死亡，要求他们去协助处理。他当时在县局开会，没有到现场，后他通知张*，张*在南充查病。事故的后续事宜在济**党委、政府的协调下已经解决，死者的后续工作已处理完毕。承包商和建房户共对死者赔偿了41万。

他了解由于施工人员安全意识淡薄，在楼顶施工没有系安全绳，也没有其他的安全防护措施，导致唐*甲坠楼身亡。

12.成某某的证言，证实村建环卫服务中心的工作职责县编委的三定方案规定的很清楚，另外县住建局根据三定方案出台了村建环卫服务中心管理制度集，规定了村建环卫服务中心的工作职责。他不清楚村建环卫服务中心是否有执法权，也不知道局里面是如何赋予村建环卫服务中心执法权的，村建环卫服务中心工作人员履行建筑领域管理职责进行执法只能代表**务中心，因为村建环卫服务中心是独立的事业法人单位，可以对辖区内的违法建筑或违反建筑方面规定的行为发暂停施工的通知。盖有蓬安县住建局公章的兴旺村建环卫服务中心陈*、林**行政执法人员登记表，证明这二人有执法证，办了执法证的人员应该有部分执法权。但村建环卫服务中心工作人员个人的身份不具有行政执法资格。

（三）原审被告人张*的供述，证实村建环卫中心和工作人员的职能职责是，协助乡政府对建房户的安全、质量进行监督，按照规定是村建**中心要去乡上和村上巡查和检查质量和安全是否符合要求，如果有存在安全隐患村建**中心要书面或者口头通知建房户进行整改，整改期满后村建**中心还会进行复查，是否进行了整改。

村建**中心和县住建局是上下级领导关系，人财物由住建局管理，是由财政全额拨款的具有法人资格的事业单位。村建**中心和所管辖的当地党委政府是协助关系，协助政府搞好辖区内建设工程质量安全监督管理，处理工程建设中的质量安全和施工安全事故。

兴旺**务中心管辖兴旺、济渡、天*、海田4个乡镇，他们村建环卫服务中心共有4名编制的工作人员，有杨**、罗某某、杨*和他，其中杨*借调多年到县住建局工作，主任是杨**。他们是事业单位工作人员，没有执法权限，所以就没有执法工作证。

他们有分工，2013年九十月份的时候他们是开会口头上分工的，没有出文，每个人管辖一个乡镇，他是分管济渡，杨**分管海田，罗某某是负责天成，兴旺是他们3人共同负责，每人分管一个地区就全面负责该地区的管理制度集规定的职能职责，具体的职能职责在县住建局制定的村建环卫中心管理制度集和县上下发的相关文件中都有具体的规定。

农户建房程序，首先是建房户向所在地的乡镇政府和国土所提交建房申请，然后到他们中心领取并填写《蓬安县村镇建设工程选址呈报表》，该表先经过该村民所在的村委会签署意见后，再由分管该乡镇的中心工作人员签署审核同意，再交由乡镇政府和国土所审查，认为符合新建或者改建的规定后就进行审批，审批同意后，该表交由中心存档，建房户就可以建房了。在乡镇规划区内建房，村建环卫服务中心会同国土所和乡政府一起去现场查勘是否符合规划修建，然后就会指定位置、画定红线。如果是规划区外农村建房，如果是新建房屋，中心分管该乡镇的工作人员会单独或是会同国土所到现场选址指定位置划定红线。按照上级的有关规定，他们审核、政府审批的是规模以下建筑（建筑面积在300个平米以下，楼层2楼），规模以上建筑（建筑面积在300个平米以上，楼层在3楼以上的）需要报县住建局审批。

他们村建环卫服务中心没有规定要去检查多少次，但是审批同意后在建设中的房屋他们至少应该去检查，尽量做到不遗漏。

如果他们和安办一起去检查就由安办做记录，他们中心工作人员在检查记录上签字，如果是他们单独检查的话就自己做记录，建房户都要在上面签字确认。

他们村建环卫服务中心去检查是否是合法建筑行为，是否存在建筑质量安全隐患，还有就是检查安全设施是否齐全。是否做到安全施工，着重检查施工中是否佩戴安全帽、高空作业中是否系安全绳安全带、建筑周围是否搭建安全网、施工中是否设置警示安全标语。如果存在不符合规定的情况，他们会要求其整改，严重的会在汇报政府后要求其停工，整改期结束后经他们检查合格后才能继续施工。

对于轻微的违法违规建筑他们书面上报乡政府进行处理，提出停工整改，拆除多建多占部分建筑的意见，政府同意后由他们执行。如果大的违规违法建筑他们就书面上报住建局，由县住建局处理。

签定安全责任书是由乡安办牵头，驻村工作同志、村长、乡分管该片区的领导、主管领导、他们中心该地区的负责人和建房户共同签订。他们中心的负责人会在安全责任书上面签字，不会再和建房户单独签订安全责任书。安全责任书主要是规定了建房户的责任义务和他们监督方的检查巡查责任，具体的检查巡查内容安全责任书上面都有。与唐某某签定的责任书上张*印章是他亲自盖上去的。

属于违法违规建筑的范围：一是超出了审批的面积和层数；二是未经过有关部门审批、违章建设；三是先建设后报有关部门审批。

唐某某的房屋大概是2013年11月的时候修建的，是在他办完相关手续之后就开始修建的，大概是在2014年过年前主体、外墙都完工。

他没有与他的同事一道去检查过，也没有与济**安办的同志一道去检查过，他单独一人也没有去检查过，也没有任何检查记录。

如果他去检查到唐某某的建筑工地，发现没有按照呈报表的审批规模修建，自行超层数修建到了3楼，他会上报乡政府或县住建局执法大队要求处理。唐某某修建的房屋建筑，他没有去检查过，没有巡查到，也没有其他人给他说过，所以他不知道唐某某超层数修建，属于违法建筑，没有上报乡政府和县住建局执法大队处理。

他经过了解由于施工人员安全意识淡薄，没有按照操作规程操作，建房户没有做好安全防护措施，导致唐*甲坠楼身亡。也是因为他没有检查到位，如果他到了现场检查，发现了唐*某违法违规超层数的修建房屋，他会要求停工，等到他上报政府或是县住建局处理，或者严格要求建房户做好安全防护措施，事情就不会发生了。他没去检查的原因是因为他2013年忙于在兴旺给建房户集中办理房产证，也因为疾病缠身耽搁时间比较多，对济渡片区的很多工作就没有做到位。

他看了呈报表，村建环卫服务中心意见栏是他的同事罗某某代他填写的。落款时间是“2013年11月6日”。当时收取了唐某某家80元工本费。同时济渡乡曾某某在11月7日批准“同意修两层，二百四十平方米”，这个表曾乡长批准后，他是在济渡乡安办去统一收回的，最后交兴旺**务中心存档。

他认为这种事故是能够避免的，如果楼层不高，施工人员在楼顶施工系有安全绳，或者有防护网就不会发生这次事故。

他存在一定的责任，没有巡查到位，导致唐某某违法超层修建到三楼，施工过程中又没有做好安全防护，没有安全带和防护网，造成了工人坠楼死亡的安全事故。

针对抗诉机关提出的抗诉意见和审理查明的事实和证据，本院评判意见如下：

1.抗诉机关关于“错误认定蓬安县兴旺村建环卫服务中心无行政执法权”的抗诉意见。

经查，兴旺村建环卫中心是是蓬安县住建局派驻乡镇的事业单位，受住建局（为主）和乡镇政府双重领导，但在案没有住建局或者负有安全生产监督管理职责的部门依法授权或者委托蓬安县兴旺村建环卫中心就村镇农房建设工程生产安全、质量安全进行行政执法的证据，因此，原判认定蓬安县兴旺村建环卫服务中心无行政执法权与查明事实相符。故该抗诉意见不成立。

2.抗诉机关关于“原判错误认定被告人张*情节显著轻微、危害不大”的抗诉意见。

经查，唐某某家在建房过程中，原审被告人张*未到现场巡查，致使唐某某家违规多建一层且在施工中未按照安全规范进行施工的情况未被兴旺**务中心发现并依法处理，从而导致死亡一人的安全事故，根据《最**法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的‘致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失’：（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；”，原审被告人张*已经构成玩忽职守罪，其情节不符合显著轻微、危害不大。故该抗诉意见成立，本院予以支持。

3.原审被告人张*的辩护人关于“原审被告人张*无罪，其没有安全管理职责以及违规违建与本案死者没有直接的因果关系。”的辩护意见。

经查，中**县委、蓬安县人民政府蓬委发（2008）40号《关于进一步推进乡镇事业单位改革的实施意见》与蓬安**委员会蓬编发（2008）61号《关于乡镇事业单位机构设置、人员编制的通知》规定村建环卫服务中心是县规划和建设局派驻乡镇的事业单位，其职责之一是协助政府搞好村镇建设、农房建设工程质量安全管理。2009年3月，蓬安县规划和建设局制定的《村建环卫服务中心管理制度集》也规定村建环卫服务中心的工作职责之一是协助政府搞好辖区内建设工程质量安全监督管理，处理工程建设中质量和施工安全事故。

但2011年4月28日，蓬安县人民政府办公室蓬安府以（2011）74号通知印发《蓬安县住房和城乡规划建设局主要职责内设机构和人员编制规定》规定原建设局的职责整合划入县住房和城乡规划建设局，县住房和城乡规划建设局与乡镇人民政府有关职责分工中为：各乡镇人民政府负责辖区内建筑施工安全监督管理；县住房和城乡规划建设局依法对辖区内农村建筑施工安全实施监督管理，定期不定期实施督查和检查。而兴旺**务中心是县住建局派驻乡镇的事业单位，虽然由住建局与乡镇人民政府双重领导，但以住建局管理为主，其人事关系、经费由住建局统一管理，考核奖惩以住建局为主。在案书证、证人证言及原审被告人张*的供述等证据也印证张*事实上在履行对农村建筑施工安全进行巡查和报告的职责。因此，兴旺**务中心负有对农村建筑施工安全实施监督管理并定期不定期实施督查和检查的职责。

蓬安县**服务中心与张*于2011年1月1日签订《事业单位岗位聘用合同》，约定合同期限2011年1月1日起至2013年12月31日止，约定张*在工勤岗位从事城乡规划、建筑管理工作；后又于2012年1月1日签订《事业单位聘用合同》，约定聘用合同期限2012年1月1日起至2016年12月31日止；约定聘用岗位为工勤；约定职责要求为张*应当服从工作安排，按照岗位要求履行职责，完成任务。原审被告人张*在村民唐某某申请建房后的修建过程直至因建房而发生一人死亡的安全事故期间，未到建房现场进行巡查，负有职责而未履职，虽然其行为不是造成本案死者死亡的直接原因，但其未履职的行为侵犯了国家机关的正常管理活动，与发生一人死亡的安全事故有刑法上的因果关系，其已经构成玩忽职守罪。故该辩护意见与查明的事实不符，本院不予采纳。

本院认为

本院认为，原审被告人张*身为蓬安县兴旺村建环卫服务中心工作人员，负有职责而未履职，造成一人死亡的安全事故，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪。张*如实供述自己的犯罪事实，可以从轻处罚。由于造成本案死亡一人的安全事故系多因一果，结合张*的行为与本案事故之间原因力的大小，同时根据其犯罪的事实、性质、情节和对社会的危害程度，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第（二）项、《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、《全国人**务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》、《最**法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第（一）项、第七条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销四川省蓬安县人民法院（2014）蓬刑初字第81号刑事判决；

二、原审被告人张*犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十八日